1. Il 1° aprile scorso la Commissione ha presentato un pacchetto legislativo inteso a “modernizzare” la politica di coesione.
Il pacchetto legislativo include:
• una Comunicazione-quadro che illustra obiettivi e tratti distintivi della proposta di “modernizzazione” (la Comunicazione COM(2025) 163 “A modernised Cohesion Policy: the Mid Term Review”);
• una Comunicazione – COM (2025) 123 final 2025/0084 – COD – che reca proposte di modifica al Reg. (UE) 2021/1056 sul Just Transition Fund e al Reg. (UE) 2021/1058 su FESR e Fondo di Coesione (che non interessa l’Italia). [1]
2. Gli Appunti di oggi trattano brevemente le “condizioni abilitanti” della programmazione 2021-2027 e rimarcano come la Comunicazione-quadro “A modernised Cohesion Policy: the Mid Term Review” abbia ampiamente trascurato la rilevanza delle c.d. “condizioni abilitanti”.
3. Come evidenziato in quasi tutti i post di questa primavera, la Comunicazione-quadro indirizza le proposte/richieste di riprogrammazione di FESR e Fondo di Coesione (che non interessa l’Italia) su due gruppi di ambiti di policy (policy field), associando a ciascuno di essi dei possibili nuovi Obiettivi Specifici (OS) da inserire nei Programmi FESR:
• ambiti di policy prioritari;
• ambiti di policy complementari (si veda la figura che segue, in cui si riporta il nome degli OS come proposto nelle Comunicazioni di cui sopra; il nome di alcuni OS è stato proposto poi in termini modificati dal Consiglio).

Fig. 1 – I policy field di riferimento della proposta di “modernizzazione”
della politica di coesione del Commissario Fitto

4. I policy field primari, come si evince dalla tabella che segue, si possono raccogliere in due cluster:
• Rilancio della competitività europea, sicurezza energetica e produzione di tecnologie strategiche critiche;
• Rafforzamento dell’offerta di servizi di qualità sociale critici.

Fig. 2 – I due cluster di policy field primari della proposta di “modernizzazione”
della politica di coesione del Commissario Fitto

5. Il pacchetto legislativo inteso a “modernizzare” la politica di coesione architettato dal Commissario Fitto (che, pertanto, si può indicare anche come “proposta Fitto”) suggerisce nuovi ambiti policy, ma non li descrive in modo completo e, soprattutto, trascura del tutto la necessità di verificare come nuovi Obiettivi Specifici e nuove Azioni rispettino o meno l’ampio novero di “condizioni abilitanti”. [2]
6. Il pacchetto legislativo ancora non è stato approvato. Il Consiglio ha rilasciato il 18 giugno scorso la sua versione rivista della Comunicazione che reca proposte di modifica al Regolamento su FESR e Fondo di Coesione. Il testo di compromesso del Consiglio ha il merito, tra l’altro, di rimarcare l’importanza di operare il riesame dei Programmi tenendo conto delle “condizioni abilitanti”, di cui all’art. 15 e agli Allegati III e IV del Reg. (UE) 2021/1060.
7. L’inserimento delle “condizioni abilitanti” – ex condizionalità ex ante della programmazione 2014-2020 – nei Programmi muove dall’idea di fondo che l’esistenza (e la sussistenza) di un quadro legislativo consolidato e di un quadro di policy chiaro e stabile siano funzionali ad un’attuazione dei Programmi efficiente ed efficace. Le “condizioni abilitanti” del periodo 21-27 sono meno numerose delle condizionalità ex ante del periodo 14-20, ma assumono una rilevanza più elevata:
• il loro rispetto deve essere garantito per l’intero periodo di programmazione;
• se la Commissione reputa “non soddisfatta” una condizione vincolante, «le spese relative a operazioni collegate all’OS interessato possono essere inserite nelle domande di pagamento, ma la Commissione non le rimborsa» (art. 15 del Reg. (UE) 2021/1060).
Per ogni condizione abilitante vi sono dei criteri correlati rispetto ai quali valutare se essa sia soddisfatta. L’art. 15(2) puntualizza che «una condizione abilitante è soddisfatta se sono soddisfatti tutti i criteri correlati».
Il Reg. (UE) 2021/1060 prevede:
• 4 condizioni abilitanti orizzontali che valgono per l’intero Programma; [3]
• 16 condizioni abilitanti “tematiche” associate ai singoli Obiettivi di Policy (o meglio, a gruppi di Obiettivi Specifici).
8. Essendo più puntuali, come si evince dalla figura che segue, sono previste:
• 10 condizioni abilitanti «tematiche» per il FESR (2 per l’OP 1; 7 per l’OP 2; 1 per l’OP 3);
• 6 condizioni abilitanti «tematiche» per il FSE Plus (associate all’OP 4 «Un’Europa più sociale»).

Fig. 3 – Le “condizioni abilitanti” tematiche (verticali)

9. In sede di riesame intermedio dei Programmi, sarebbe assolutamente opportuno, quindi, che l’inserimento di nuovi Obiettivi Specifici ex “proposta Fitto” (ciascuno da collocare in delle Priorità dedicate) e di nuove Azioni venisse accompagnato da una adeguata disamina dell’eventuale esigenza di aggiornare le “condizioni abilitanti”. Le Autorità di Programma (o Autorità di Gestione – AdG) dovrebbero concordare tale verifica con le Amministrazioni Centrali di riferimento e con il Dipartimento per le Politiche di Coesione e per il Sud della Presidenza del Consiglio dei Ministri (PCM-DipCOES). [4]
10. La tavola sinottica inserita nella figura che segue riporta il possibile abbinamento fra Obiettivi Specifici legati al cluster di policy field che concorrono al rilancio della competitività europea, alla sicurezza energetica e alla produzione di tecnologie strategiche critiche e le condizioni abilitanti che si possono considerare pertinenti.

Fig. 4 – Policy field per il rilancio della competitività europea: “condizioni abilitanti” tematiche di riferimento

11. La tavola sinottica inserita nella figura che segue riporta il possibile abbinamento fra Obiettivi Specifici legati al cluster di policy field che concorrono al rafforzamento dell’offerta di servizi di qualità sociale critici e le condizioni abilitanti che si possono considerare pertinenti.

12. Come si può osservare, per il policy field Resilienza idrica – associata a all’Iniziativa Water Resilience Strategy presentata dalla Commissione lo scorso 4 giugno – la condizione abilitante di riferimento è Pianificazione aggiornata degli Investimenti necessari nel settore idrico e nel settore delle acque reflue.
Tuttavia, dal momento che le Comunicazioni dell’Agenda Fitto e la recente Comunicazione sulla Water Resilience Strategy – Comunicazione COM(2025) 280 – lasciano intendere che si debba anche affrontare il problema delle alluvioni, le Autorità di Programma che vorranno rivedere l’OS 2.5 dei Programmi, dovrebbero tenere in debita considerazione anche la condizione abilitante Quadro per una gestione efficace del rischio di catastrofi.

Fig. 5 – Policy field per il rafforzamento dell’offerta di servizi di qualità sociale critici:
“condizioni abilitanti” tematiche di riferimento

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[1] Il pacchetto legislativo include anche uno Staff Working Document (SWD) della Commissione che reca il modello di un nuovo strumento finanziario, alla cui attuazione concorrerà anche il Gruppo BEI, per l’implementazione di interventi per l’edilizia abitativa a prezzi accessibili, incluso il social housing (SWD(2025) 78). Inoltre, due altre Comunicazione – non trattate qui – recano le possibili modifiche al Fondo Sociale Europeo Plus e al Fondo di adeguamento europeo alla globalizzazione.
[2] Una certa indeterminatezza nella descrizione degli ambiti di intervento è stata rimarcata anche dalla Corte dei Conti Europea nella “Opinion 2/2025” sulla proposta di “modernizzazione”, rilasciata il 6 maggio scorso su richiesta del Parlamento Europeo, soprattutto con riferimento ad Affordable housing (si vedano i punti 20 e 21 della “Opinion 2/2025”).
[3] Le “condizioni abilitanti” orizzontali sono:
• Efficaci meccanismi di controllo del mercato degli appalti pubblici.
• Strumenti e capacità per un’efficace applicazione delle norme in materia di Aiuti di Stato.
• Effettiva applicazione e attuazione della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.
• Attuazione e applicazione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.
[4] Il confronto con il PCM-DipCOES è quanto mai opportuno considerando il fatto che il “Decreto Coesione” (DL 60/2024 del 7 maggio 2024), inteso a “modernizzare” l’attuazione della Politica di coesione in Italia:
• individua «settori strategici oggetto della riforma della politica di coesione» e relativi interventi prioritari (artt. 2 e 4);
• dispone delle modalità di monitoraggio rafforzato degli interventi prioritari sia per i «settori strategici oggetto della riforma», che per i «settori tecnologici STEP» (art. 5). In merito, si ricorda che l’art. 1 par. puntualizza che l’intervento del DL 60/2024 nei settori strategici di cui all’art. 2 è anche inteso alla «effettiva attuazione degli strumenti di pianificazione previsti dalle condizioni abilitanti, con particolare riferimento ai settori delle risorse idriche, dei rifiuti e dei trasporti». Tale verifica è demandata al PCM-DipCOES.
A titolo di completezza si ricorda che il DL 60/2024 – convertito con L. 95/2024 del 4.07.2024 – era stato approvato in attuazione della Riforma 1.9.1 del PNRR – Riforma finalizzata ad accelerare l’attuazione della politica di coesione – introdotta con la modifica approvata in via definitiva dal Consiglio ECOFIN l’8 dicembre 2023.
I «settori strategici oggetto della riforma» di cui all’art. 2 si potrebbero raggruppare in tre cluster:
• settori dei servizi per la “qualità sociale” (risorse idriche, infrastrutture per il rischio idrogeologico e la protezione dell’ambiente, rifiuti, trasporti e mobilità sostenibile);
• energia;
• sostegno allo sviluppo e all’attrattività delle imprese (anche per le transizioni digitale e verde).