Category: Stay inspired (sharing ideas)

Le strategie per migliorare la capacità amministrativa nella gestione dei Fondi Strutturali e gli incessanti cambiamenti recenti nel quadro di politica economica europeo

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Il post rimarca che è certamente condivisibile che le strategie di capacity building per migliorare la gestione dei Fondi Strutturali siano tarate sulla capacità di gestione delle procedure amministrative, ma che, almeno a livello di Amministrazioni Centrali e di Regioni, va anche potenziata la capacità di dirigenti e funzionari pubblici di “leggere” i mutamenti nel quadro di policy europeo e, di conseguenza, la loro capacità di pianificazione strategica.
A titolo di esempio, viene illustrato l’autentico turn around che si è registrato nel primo semestre dell’anno nella politica industriale europea. Tale turn around è alla base della nuova proposta di modifica della base regolamentare dei Fondi “per la coesione” del periodo 2021-2027 avanzata dalla Commissione il 20 Giugno scorso con la Comunicazione COM(2023) 335 sulla Piattaforma delle Tecnologie Strategiche per l’Europa. La Comunicazione COM(2023) 335 propone degli emendamenti significativi alla base normativa della politica di coesione – fra cui l’inserimento di nuovi “campi di intervento” – e, quindi, richiederebbe di attivare ulteriori specifici servizi di capacity building a favore di Dirigenti e funzionari pubblici intesi a potenziare la loro capacità di migliorare il disegno strategico dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali già in corso di attuazione.

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La capacità amministrativa nella gestione dei Fondi “per la coesione”: definizione e valutazione

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Il post propone una breve riflessione sulle rilevanti questioni della capacità amministrativa nella gestione dei Fondi Strutturali e della sua valutazione.
Gli interventi di sostegno alla capacità amministrativa verranno implementati nel periodo 2021-2027 secondo l’approccio “tabella di marcia” – ossia sulla base di step successivi – proposto dalla Commissione. In questo approccio, correttamente, è anche richiesto di impostare per le azioni di capacitazione uno specifico sistema di monitoraggio e valutazione. Il nodo della questione è che la valutazione degli interventi di capacity building è particolarmente complessa per molteplici ragioni.
Gli aspetti più critici della valutazione della capacità amministrativa sono tre: (i) è molto difficile definire la capacità amministrativa (e quindi stabilire l’oggetto stesso della valutazione); (ii) la valutazione andrebbe adeguatamente differenziata a seconda della macro-fase considerata, della tipologia di operazione e della titolarità dell’attuazione (distinguendo fra azioni “a regia regionale” e azioni “a titolarità regionale”); (iii) la valutazione andrebbe considerata essa stessa parte del processo di capacitazione amministrativa (in altri termini, dovrebbe essere introdotta nel sistema di gestione dei Fondi una autentica cultura valutativa).

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Analisi degli stakeholders e formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale ex approccio LEADER

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Manuali e Linee Guida sulla formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale (SSL) dedicano ampio spazio a varie possibili classificazioni degli stakeholder, fra le quali spiccano le due seguenti: 1. quella incentrata sul grado di influenza sulle SSL e sul grado di interesse (elevato o basso) degli stakeholder (essa, tuttavia, ha sovente il difetto di non considerare le “parti lese” che, di fatto, hanno un interesse del tutto negativo per le SSL); 2. quella incentrata su vantaggi e contributi da apportare al progetto delineati per ciascuno dei potenziali membri della “coalizione locale”, ma questa – specialmente nel testo ufficiale delle Strategie di Sviluppo Locale – tende sempre a trascurare una chiara identificazione dei rent seekers.
Il post pone in luce che le classificazioni appena richiamate dovrebbero sempre muovere da quella che distingue fra (i) portatori di interesse comuni; (ii) gruppi di pressione – in grado di influenzare pesantemente scelte strategiche delle SSL e interventi – e (iii) rent seekers. Solo una volta identificati questi tre gruppi (avendo sempre ben presente anche la presenza delle “parti lese”, ossia di portatori di interesse contrari alla realizzazione delle SSL), avrà davvero senso elaborare delle matrici che richiamano influenza e interesse per le SSL dei portatori di interesse e analisi di benefici e costi per ciascuno di essi.

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Formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale ex approccio LEADER: il ruolo determinante di indirizzi programmatici regionali e vincoli sugli interventi ammissibili

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Il post pone in luce che è molto difficile elaborare Strategie di Sviluppo Locale (SSL) ex approccio LEADER realmente informate a un metodo partecipativo, in primis per i molteplici vincoli imposti dal programmatore regionale. In vero, le SSL si pongono, in un certo senso, a metà strada fra visione di sviluppo del territorio e fabbisogni emersi sulla scorta di analisi del contesto socio-economico e di istanze di supporto espresse dai portatori di interesse. Tuttavia, concretamente, priorità strategiche e novero degli interventi finanziabili che vengono inseriti sono dettate da: (i) scelte strategiche già operate nei Complementi per lo Sviluppo Rurale regionali (CSR) con riferimento, in particolare, alle tipologie di interventi di sviluppo rurale del periodo 2023-2027 che potranno essere inseriti nelle SSL dei GAL; (ii) indicazioni delle “schede” dei CSR sull’approccio LEADER e di eventuali Linee Guida regionali sulla formulazione delle SSL ed eventuali ulteriori vincoli riportati negli avvisi di selezione delle proposte di SSL; (iii) criteri di selezione indicati nel CSR (non solo quelli inerenti all’approccio LEADER e alle SSL, ma anche quelli degli interventi che potranno essere inseriti nelle SSL).

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L’approccio LEADER 2023-2027 e le pietre d’inciampo della formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale

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Il post, muovendo dalla locandina molto interessante dell’evento della Rete Rurale Nazionale “Leggere il territorio, leggere sul territorio: quali risultati per il LEADER?”, che si terrà a Roma il 21 e 22 Giugno p.v., discute la possibile applicazione dell’approccio Result-Based Management (RBM) alla formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale (SSL) ex metodo LEADER. In particolare, si sofferma sull’affermazione che «il futuro desiderato costituisce il vero punto dal quale partire per definire le Strategie e le azioni che permetteranno di concretizzarlo». Sarebbe certamente auspicabile porre la visione di sviluppo del territorio e l’approccio RBM quali pilastri della formulazione delle SSL, ma questo implica anche delle criticità metodologiche e attuative del percorso di definizione delle SSL che non possono essere trascurate. Inoltre, vi sono due aspetti molto concreti che in questo tipo di seminari vengono sempre elegantemente messi sotto il tappeto: (i) non si può constinuare a parlare di approccio partecipativo e stakeholders da coinvolgere senza dire apertamente che certi gruppi di pressione e i rent-seekers non sono minimamente interessati agli aspetti tecnici della definizione delle SSL e, ciò nonostante, spesso sono a loro a determinarne priorità strategiche e azioni; (ii) l’approccio tecnico suggerito dalla RRN è ampiamente auspicabile, ma essendo un approccio anche complesso, si può ragionevolmente presumere che difficilmente verrà inserito dalle Amministrazioni regionali negli avvisi di selezione delle SSL e dei Gruppi di Azione Locale a valere dei Complementi per lo Sviluppo Rurale regionali.

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Selezione delle operazioni dei Programmi FESR nel caso di azioni “a regia regionale” ed efficienza generale dei processi attuativi

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Il post, in continuità con i due precedenti di Maggio, illustra meglio come nelle azioni “a regia regionale” dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali vi sia una fase “esterna” alle procedure attuative in capo alle Autorità di Gestione (ADG) e, quindi, efficienza procedurale ed efficacia delle azioni di policy dei Programmi non siano da imputare integralmente alle ADG. Questo vale, in particolare, nel caso della realizzazione dei lavori pubblici – più o meno complessi – nell’ambito dei Programmi Regionali FESR.
Questo interroga analisti e responsabili dell’attuazione dei Programmi su due aspetti: (i) la necessità di elaborare dei Disegni di Valutazione dei Programmi completi che tangano conto anche di inefficienze e criticità non direttamente attribuibili ai Dipartimenti regionali (all’ADG); (ii) l’esigenza per le ADG di formulare delle pertinenti azioni di capacity building a favore dei soggetti attuatori terzi. Queste azioni, a mio parere, dovrebbero anche e soprattutto spiegare bene ratio e linee portanti dei controlli amministrativi e principali casistiche inerenti alle irregolarità, in quanto è nel corso dei controlli che, spesso, emergono in tutta chiarezza sia i deficit di competenze dei soggetti beneficiari, sia le inefficienze delle loro procedure attuative.

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Macro-processi per l’attuazione dei Programmi Regionali FESR e selezione delle operazioni nel caso di azioni “a regia regionale”

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Il post è inteso a descrivere meglio il quadro delle procedure attuative primarie (programmazione operativa, selezione delle operazioni e attuazione degli interventi e circuiti finanziari) per la gestione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali, segnatamente dei Programmi Regionali (PR) FESR.
In particolare il post rimarca l’importanza di tenere conto che, nell’ambito del macro-processo selezione delle operazioni finanziate dal FESR, quando si considerano gli interventi “a regia regionale” vi è un processo che, di fatto, sposta l’iter procedurale al di fuori dell’Amministrazione pubblica titolare dei Programmi (in gergo, Autorità di Gestione). E’ il processo della predisposizione delle Domande di Sostegno (ossia delle proposte di progetto) che è in capo dei richiedenti dei finanziamenti. Questo è un elemento che condiziona l’intero ciclo di vita dei progetti ammessi a beneficio e, quindi, incide sulla c.d. efficienza procedurale (efficienza amministrativa). Nel caso delle “azioni a regia regionale”, pertanto, efficienza ed efficacia delle azioni non sono integralmente imputabili solo alla Pubblica Amministrazione (PA). Di riflesso, come si proverà a spiegare meglio nel prossimo post, l’Amministrazione titolare dei Programmi si dovrà anche fare carico della formulazione di una strategia di capacity building volta a migliorare la capacità dei percettori dei finanziamenti di predisporre proposte di progetto di qualità, di gestire efficientemente gli interventi e, non ultimo, di rendicontare correttamente le spese.

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Il PNRR: una grande “macchina di spesa pubblica” di cui pochi conoscono davvero motore, carrozzeria e optional di serie

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In questi mesi si sta già avviando il dibattito sui Fondi Strutturali post 2027. Un elemento del dibattito da non trascurare concerne la possibile applicazione alla politica di coesione dell’UE di un modello di intervento simile a quello del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (il principale strumento di finanziamento del PNRR). Mi è sembrato opportuno, quindi, richiamare di nuovo in questo post le principali differenze fra il sistema di governance del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e quello dei Fondi Strutturali. Vi sono tre elementi di riflessione principali che vengono rimarcati: (i) i Fondi Strutturali alimentano una congerie di Programmi di spesa, mentre invece il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza alimenta un unico grande Programma pluriennale (il PNRR appunto); (ii) i Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali hanno un obiettivo di fondo ben definito che è quello di ridurre i divari territoriali nei livelli di sviluppo, mentre invece il PNRR è un Programma con molteplici obiettivi (è, di fatto, una grande Legge di Bilancio); (iii) il PNRR è un Programma pluriennale molto articolato, conosciuto adeguatamente solo dagli addetti ai lavori e, quel che è peggio, conosciuto ben poco sia da gran parte dei decisori politici, sia da gran parte dei giornalisti.

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Gli interventi del PR FESR Lazio per l’agenda urbana e quelli a favore delle aree territoriali fragili

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Il post evidenzia come nel Lazio sia elevato il rischio di una eccessiva concentrazione degli interventi dei Fondi Strutturali 2021-2027 nel territorio della Città Metropolitana di Roma Capitale. Questo è dovuto in primo luogo al fatto che nell’ambito del Programma Regionale FESR 2021-2027 è stato inserito l’Obiettivo Specifico 5.1. (OS 5.1) che sostiene la progettazione integrata territoriale nelle aree urbane e non l’Obiettivo Specifico 5.2 che la sostiene in aree di verse da quelle urbane.
Peraltro, anche altre linee di intervento del PR FESR – segnatamente quelle dell’OS 2.7 e dell’OS 4.6 – non sembrano garantire un adeguato focus degli interventi su aree diverse da quelle urbane (l’OS 4.6, peraltro, guardando all’indicatore di realizzazione ad esso associato, dovrebbe sostenere nell’intero periodo 2021-2027 solo 15 progetti).
Questo significa che per le aree diverse urbane, segnatamente quelle strutturalmente più facili, Amministrazioni locali e operatori economici dovranno fare affidamento soprattutto sugli interventi della Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI) e su quelli per lo sviluppo rurale della PAC 2023-2027

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Disegno strategico e modalità attuative performance based delle Strategie Territoriali del PR FESR Lazio 2021-2027

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Borgo italiano

Il post propone una lettura critica delle Linee Guida sulle Strategie Territoriali (ST) attuate nelle aree urbane oggetto d’intervento dell’OS 5.1. del PR FESR Lazio 2021-2027 (Roma Capitale e le quattro “aree urbane medie” di Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo), che sono state approvate dalla Regione Lazio con DGR n. 1159/2022. Le Linee Guida hanno il grande pregio di rimarcare da subito che «la ST si configura come strumento di sintesi e di pianificazione degli interventi di sviluppo urbano a livello locale che interessano diversi settori di policy» e prevedono che in sede di ratifica delle ST fra Autorità di Gestione (ADG) del PR FESR Lazio e Amministrazioni beneficiarie, verrà di fatto approvato da subito anche l’intero “parco progetti”.
Le Linee Guida prevedono anche un interessante meccanismo performance based di implementazione delle ST che, essenzialmente, si fonda sulla richiesta alle Amministrazioni beneficiarie di suddividere tutti i progetti in “operazioni di prima fase” (interventi infrastrutturali per i quali sono prevedibili tempi alquanto lunghi di attuazione) e “operazioni di seconda fase”, da attuare, appunto, in una “seconda fase”, che scatterà integralmente se e solo se quelli di “prima fase” saranno stati oggetto di affidamento esecutivo entro 18 mesi dalla ratifica della Convenzione fra ADG e Amministrazioni beneficiarie.
Questo significa che, di fatto, la suddivisione delle “operazioni” oggetto delle Convenzioni nei due blocchi dei progetti di “prima fase” e di “seconda fase” implica anche una suddivisione del montante di risorse in due blocchi distinti: (i) la dotazione finanziaria dei progetti infrastrutturali di “prima fase” – probabilmente più rilevante considerando la tipologia di interventi – che non dovrebbe essere oggetto di decurtazioni, anche nel caso di ritardi nell’affidamento della realizzazione delle opere; (ii) quella dei progetti di “seconda fase” che, nel caso di Amministrazioni del tutto inefficienti, potrebbe essere completamente azzerata. Un siffatto meccanismo performance based di rimborso del secondo blocco delle “operazioni di seconda fase” delle ST comporta, quindi, un elemento di aleatorietà dell’effettiva disponibilità di risorse finanziarie che sosterranno le ST di cui le Amministrazioni beneficiarie dovrebbero, fin d’ora, tenere adeguatamente conto.

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