Category: Stay inspired (sharing ideas)

La struttura dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2021-2027

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Con l’approvazione della bozza di Accordo di Partenariato e con il suo invio alla Commissione per l’avvio formale del negoziato, entra nel vivo anche la fase di formulazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2021-2027.
Il presente post presenta in termini didascalici la ratio della struttura dei Programmi 2021-2027, struttura che è definita dall’art. 22 del Regolamento sulle Disposizioni Comuni (RDC) – regolamento generale sui Fondi Strutturali e su altri Fondi “a gestione concorrente” – e dall’Allegato V al RDC (Allegato che vincola i decisori pubblici ad una formulazione molto schematica dei Programmi, che saranno articolati in otto Sezioni e includeranno molte tavole sinottiche, fra le quali spiccano la tabella 1 sulla motivazione della scelta degli Obiettivi Specifici inseriti nei Programmi e le varie tabelle di ripartizione delle risorse finanziarie sulla base delle varie “dimensioni” dei Fondi Strutturali 2021-2027, che sono indicate molto chiaramente nell’Allegato I al RDC).

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La bussola della formulazione strategica dei Programmi FESR 2021-2027

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Il processo di formulazione dei Programmi 2021-2027 si snoda lungo quattro step fondamentali: (i) la fase di formulazione strategica; (ii) la fase di formulazione operativa; (iii) la verifica del rispetto dei vincoli sulle tipologie di intervento ammissibili; (iv) la verifica del rispetto quantitativo dei vincoli di concentrazione tematica (finanziaria) degli interventi. La fase di formulazione strategica può essere schematizzata tramite la “bussola” della formulazione strategica dei Programmi, i cui punti cardinali, con riferimento ai Programmi regionali FESR, sono: (i) gli Obiettivi di Policy (OP); (ii) i 23 Obiettivi Specifici del FESR associati agli OP; (iii) il rispetto delle condizioni abilitanti e (iv) la verifica della coerenza con le strategie regionali di specializzazione intelligente.

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La politica di coesione 2021-2027 in Italia: quadro d’insieme con vista sul PNRR

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Il Ministro per il Sud e la Coesione territoriale ha promosso una utile iniziativa – “Uniamo l’Italia – Idee e proposte per programmare il Fondo Sviluppo e Coesione” – che, di fatto, è una consultazione aperta a vari stakeholders intesa a migliorare la programmazione del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) per il ciclo 2021-2027.
Il post rimarca che sono ampiamente condivisibili i punti di partenza dell’iniziativa di “ascolto” degli stakeholders pubblici e privati lanciata dal Ministro – volontà di assicurare l’aggiuntività rispetto alle spese ordinarie dello Stato e volontà di rafforzare la strategicità dei progetti finanziati – ma che è parimenti necessario potenziare la complementarietà e la mutua coerenza dei vari strumenti di intervento a sostegno della coesione territoriale che, nel periodo di programmazione 2021-2027, sono molto più numerosi che non nel periodo 2014-2020. Dal momento che è ancora in corso la fase di formulazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali vi sarebbero ancora i margini per curare meglio la definizione dei meccanismi di coordinamento dei vari strumenti di intervento.

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I Fondi Strutturali ai tempi del PNRR

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Giovedì 18 Novembre si è tenuta una importante seduta del Consiglio Affari Generali/Coesione in cui, di fatto, si è preso atto che l’approvazione degli Accordi di Partenariato (autentico perno della politica di coesione) slitterà al primo semestre del nuovo anno. Un po’ in tutti i Paesi europei, in sostanza, la programmazione dei Fondi Strutturali è stata relegata in secondo ordine rispetto a quelle degli interventi dei Recovery Plan nazionali finanziati nell’ambito dell’Iniziativa Next Generation EU. Questa scelta, se da un lato si può considerare pragmatica e ragionevole, come si argomenta nel post, dall’altra ha due implicazioni molto rilevanti anche sul piano politico: (i) è destinata a creare in modo definitivo una sorta di stigma per i Fondi Strutturali (i quali sono sempre più visti come uno strumento “vecchio”, che richiede procedure di programmazione e di attuazione un po’ farraginose); (ii) vengono penalizzati sin dall’avvio gli strumenti di finanziamento volti a sostenere il catching-up delle aree territoriali europee più deboli.

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I Comuni alla prova del PNRR

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Il post discute del dibattito in corso sulle azioni di capacity building per i Comuni (e per l’intera PA) al fine di migliorare la loro capacità di gestione degli interventi che verranno finanziati dal PNRR. Gli aspetti critici del dibattito (e quindi della formulazione delle stesse strategie di capacity building) sono almeno tre: (i) esistono già varie iniziative di sostegno ai Comuni e, quindi, non si parte da zero, bensì da un novero ampio di azioni che, probabilmente, in alcuni casi non hanno funzionato. Prima di formulare le nuove azioni di sostegno sarebbe utile valutare bene e con obiettività quelle pregresse; (ii) appare eccessivo il focus sulla “semplificazione” delle procedure (questione importante, ma non esaustiva delle criticità nella gestione di servizi e interventi di sviluppo). Sarebbe altrettanto importante rafforzare l’orientamento ai risultati delle organizzazioni pubbliche e la loro capacità di programmazione (sia per le opere pubbliche, sia per i piani di area vasta); (iii) la Commissione Europea, negli anni, ha sviluppato (anche con il supporto di EIPA ed OCSE) degli utili strumenti per rafforzare l’orientamento ai risultati dell’azione pubblica e la capacità di gestione dei Fondi europei. Sarebbe particolarmente importante utilizzare maggiormente in Italia i “Toolbox” della Commissione, proprio per il fatto che la nostra PA continua soprattutto a patire gli effetti negativi della scarsa propensione a “lavorare per risultati”.

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Strategia Nazionale per le Aree Interne: dalla fase sperimentale 2014-2020 alla fase strutturale 2021-2027

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Il post discute il passaggio di fase che caratterizza la Strategia Nazionale delle Aree Interne (SNAI), che da strategia sperimentale del periodo 2014-2020 è destinata a diventare una politica strutturale del Paese, sostenuta sia dall’Accordo di Partenariato 2021-2027 (e quindi dai Fondi Strutturali), sia dal PNRR 2021-2026 (sezione dedicata alla coesione territoriale). L’importanza della SNAI appare particolarmente significativa nelle regioni del Mezzogiorno storico che, in media, si caratterizzano per una maggiore vastità delle aree interne, una maggiore percentuale di Comuni Montani e, non ultimo, una maggiore percentuale di “piccoli Comuni”. Il combinato disposto di un numero elevato di “piccoli Comuni” e dell’ampiezza delle aree montane rende particolarmente difficile per i Comuni del Mezzogiorno gestire con efficacia ed efficienza l’erogazione di servizi di interesse collettivo. E’ opportuno, quindi, che nell’ambito della SNAI strutturale post 2020 vengano rafforzate (anche sul piano qualitativo) le azioni di capacity building per i “piccoli Comuni” e le clausole degli stessi processi di approvazione delle “strategie di area” che li spingono verso l’associazionismo inter-comunale per la gestione dei servizi di qualità sociale.

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Strategia Nazionale per le Aree Interne e Accordo di Partenariato 2021-2027

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Il post introduce il ruolo della Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI) nell’Accordo di Partenariato (AdP) 2021-2027.
L’AdP 2021-2027, in forte continuità con quello del periodo 2014-2020, conferma sia l’obiettivo di fondo della SNAI – il riequilibrio demografico – sia i due pilastri delle strategie integrate di sviluppo formulate per le Aree Interne, ossia: (i) la costituzione delle pre-condizioni per lo sviluppo territoriale, attraverso il miglioramento dell’offerta dei servizi (in particolare quelli educativi, sanitari e di mobilità); (ii) la promozione di progetti di sviluppo locale, che possano garantire la creazione di nuova occupazione.

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Recovery Plan e Accordo di Partenariato 2021-2027

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Martedì 7 Settembre un Comunicato stampa pubblicato sul sito del Ministro per il Sud e la Coesione territoriale ha annunciato l’imminente chiusura del negoziato sui Fondi Strutturali 2021-2027 e, quindi, l’approvazione dell’Accordo di Partenariato.
Il post, sull’abbrivo di precedenti analisi brevi di similitudini ed elementi di differenziazione fra PNRR e Programmi Operativi cofinanziati dai Fondi Strutturali, rimarca come vi siano due sezioni dell’Accordo di Partenariato che consentono di capire meglio sin d’ora le specificità della programmazione degli interventi del PNRR e di quelli dei Fondi Strutturali: quella sull’attuazione della nuova agenda territoriale 2021-2027 e quella sui Programmi Operativi Nazionali (PON).
Il post sottolinea che l’esame dell’articolazione e dei contenuti dei PON costituisce il principale termine di riferimento del rispetto di condizioni di mutua coerenza della programmazione e attuazione degli interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali e di quelli inseriti nel PNRR, a causa della “somiglianza” di PNRR e PON e dell’assunzione diretta di responsabilità a livello di Governo centrale che caratterizza questi strumenti di policy.

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Recovery Plan: i rimborsi dell’UE agli Stati sono condizionati ai risultati ottenuti. Sarà così anche per i singoli progetti?

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Scalinata

Il post ricorda che il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (strumento che finanzia i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza – PNRR) condiziona il rimborso delle spese dei PNRR agli Stati Membri ai risultati ottenuti. Questo è naturale, trattandosi di uno strumento di finanziamento particolare (è una “facility”).
Possiamo parlare, pertanto, di PNRR “orientati ai risultati”? Questo dipenderà molto dai meccanismi di rendicontazione della spesa che verranno definiti a livello di singolo progetto. Al momento è certo, in base all’art. 24 del Regolamento sul Dispositivo che la Commissione, prima di procedere al pagamento del contributo finanziario, valuterà «se i pertinenti traguardi e obiettivi [indicati nel PNRR] siano stati conseguenti in maniera soddisfacente».
Il Regolamento, la Decisione di esecuzione del Consiglio che ha approvato il PNRR italiano e anche il DL 77/2021 (c.d. “DL Recovery Plan”), convertito in legge con la L. 108/2021, fin qui non hanno chiarito se questo meccanismo di rimborso performance based si applicherà anche ai singoli progetti. Solo in quel caso sarebbe pienamente lecito parlare di PNRR “orientati ai risultati”.

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Recovery and Resilience Facility vs Fondi Strutturali. Bisogna tenere maggiormente conto dei diversi “metodi di gestione”

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Il post evidenzia che i rischi inerenti alla possibile estensione ai Fondi Strutturali del sistema di governance del Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (strumento che finanzia i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza) e al conseguente depotenziamento del ruolo delle Regioni nella gestione dei Fondi dell’UE per lo sviluppo strutturale appaiono alquanto remoti. Il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza e i Fondi Strutturali hanno fondamenta giuridiche e “metodi di gestione” così nettamente diversi per cui appare alquanto problematico (sul piano istituzionale e su quello giuridico) l’estensione, nella programmazione post 2027, del sistema di gestione dei Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza ai Programmi Operativi cofinanziati dai Fondi Strutturali.

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