1. Nel precedente post avevo evidenziato che l’art. 1 della proposta di regolamento sul nuovo Fondo “unico” per le politiche strutturali 2028-2034 (Fondo Europeo per la Prosperità e la Sicurezza Sostenibili in campo economico, territoriale, sociale, rurale e marittimo), elencando gli strumenti di sostegno dell’Unione che vengono disciplinati e programmati nell’ambito di questo Fondo riporta un generico riferimento al sostegno alle capacità di sicurezza e difesa dell’UE e che questo, quasi certamente, si tradurrà nel fatto che sarà il Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR) a finanziare le capacità di sicurezza e difesa. [1]
2. Questa posizione è stata oggetto di due rilievi critici riassumibili come segue:
• nei mie recenti articoli sulle proposte della Commissione sul Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034 e sui Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) mi sono soffermato troppo su Obiettivi Generali (ex art. 2 della proposta di regolamento) e su Obiettivi Specifici (ex art. 3). Questo rilievo muove dalla considerazione giustissima che la proposta delinea un modello di programmazione che è ben diverso da quello dei precedenti periodi ed è informato ad un approccio performance-based assimilabile a quello su cui è imperniato il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR); [2]
• non vi sono, al momento, molti elementi per capire come verrà finanziato nell’ambito dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali quello che ho indicato come Obiettivo Specifico 3b – Promuovere la sicurezza e le capacità di difesa dell’Unione in tutte le regioni – della programmazione 2028-2034. [3]
3. Per quanto concerne il primo rilievo critico vorrei evidenziare che mi rendo conto che rischia di saltare completamente un tradizionale “approccio di quadro logico” alla formulazione dei PPNR degli Stati Membri e anche dei loro “capitoli” e che, quindi, ha meno senso che non nelle precedenti programmazioni cercare di capire come stanno insieme i vari livelli di Obiettivi indicati da art. 2 e art. 3 della proposta di regolamento. Anzi, mi spingo oltre e segnalo che:
• Obiettivi Generali (OG) e Obiettivi Specifici (OS) appaiono come dei meri contenitori e non come dei veri livelli logici di una possibile “catena del cambiamento”;
• esaminando l’insieme Obiettivi Generali (5), Obiettivi Specifici (5) e ambiti di intervento (policy field) associati agli OS (in tutto, 28 policy field), emerge chiaramente come sia pressoché impossibile tenerli insieme in una “catena del cambiamento” (“catena logica”) degna di questo nome.
Ciò detto, se ho insistito sull’articolazione in OG e in OS è per cercare di capire cosa verrà inserito come azioni concrete e come target e milestone all’interno di questi “contenitori”. Come ho cercato di illustrare negli ultimi post, OS e policy field associati si possono prendere come termini di riferimento per una utile comparazione – avendo ben presenti i mutamenti nel quadro di policy dell’UE – fra azioni che sono state inserite all’interno degli Obiettivi Specifici dei Programmi 2021-2027 e quelle che, a valere sul FESR, potrebbero essere inserite nei due OS – l’OS 3a e l’OS 3b – in cui si articola l’OG 2a Ridurre gli squilibri regionali e l’arretratezza delle regioni meno favorite e promuovere la cooperazione territoriale europea (ex art. 2, paragrafo (a) della proposta di regolamento).
4. Sull’altro rilievo critico, vorrei evidenziare:
• la proposta di regolamento sul Fondo “unico” e sui PPNR ed anche la proposta di regolamento su FESR e Fondo di Coesione – illustrata nella Comunicazione COM(2025) 552 – non sono sempre facilmente interpretabili e questa indicazione sul fatto che il sostegno alle capacità di sicurezza e difesa dell’UE verrà “caricato” sul FESR è una mia deduzione e non vi sono espliciti e puntuali riferimenti a questa evenienza;
• probabilmente, non avendo ancora del tutto chiaro il quadro complessivo, ho avuto delle difficoltà ad illustrare la mia posizione in modo sufficientemente chiaro.
5. Provo a ripercorrere qui il percorso fatto finora per interpretare le due proposte di regolamento (sperando di aver capito meglio io e, quindi, di riuscire ad essere qui più chiaro).
L’art. 2 della proposta di Regolamento su questo Fondo “unico” per le politiche strutturali – Comunicazione COM(2025) 565 – prevede che esso persegua cinque grandi Obiettivi Generali (OG).
Il primo di questi – OG 2a Ridurre gli squilibri regionali e l’arretratezza delle regioni meno favorite e promuovere la cooperazione territoriale europea – corrisponde, di fatto, alla missione della politica di coesione. Esso, a sua volta, si divide in due Obiettivi Specifici (OS), riportati nella figura che segue.

Fig. 1 – Obiettivi Specifici della politica di coesione post 2027

6. Il primo dei due OS è quello che si pone realmente in continuità con la politica di coesione dell’UE.
L’altro è volto a sostenere la capacità di difesa dell’UE (anche se viene associato all’OG 2a della proposta di regolamento sui PPNR, probabilmente solo per trovare un’ulteriore sponda di finanziamento per questa priorità strategica), in linea con le Iniziative:
• European Defence Readiness 2030, lanciata dalla Commissione il 19 marzo scorso (si veda la Comunicazione congiunta della Commissione e dell’Alto Rappresentante per la PESC sul Libro Bianco per la difesa europea – JOIN(2025) 120 del 19.03.2025);
• Preparedness, presentata il 26 marzo scorso (si veda la Comunicazione congiunta della Commissione e dell’Alto Rappresentante per la PESC intesa a rafforzare la capacità di risposta alle crisi dell’UE European Preparedness Union Strategy – JOIN(2025) 130 del 26.03.2025);
• Military Mobility presentata il 19 novembre scorso. [4]
7. L’articolo 1 della proposta di Regolamento sul Fondo “unico” per le politiche strutturali post 2027- COM(2025) 565 – indica che esso disciplina un blocco alquanto articolato di strumenti di sostegno dell’UE (politiche pubbliche), nell’ambito dei quali vi sono:
• strumenti ampiamente noti per quanto concerne sia il loro disegno strategico che i loro delivery model (Fondi Strutturali e Fondo di Coesione, interventi di sostegno della PAC e anche interventi a sostegno del comparto della pesca);
• strumenti ancora da scoprire meglio (il Fondo Sociale per il Clima e il Fondo di modernizzazione che non interessa l’Italia, finanziati con i proventi raccolti con le aste per i permessi di emissione di CO2, ex Direttiva 2003/87/CE, più nota come Emission Trading System Directive, come modificata dalla Direttiva (UE) 2023/959 del 10 maggio 2023, indicata in genere come ETS2);
• un generico riferimento al sostegno alle capacità di sicurezza e difesa per il quale, tornando al tema centrale di questo post, non vi sono né indicazioni esplicite su come debba essere finanziato, né Atti normativi chiaramente associabili a questo sostegno (si veda la tavola sinottica inserita nella figura che segue). [5]

Fig. 2 – Strumenti di sostegno dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali

8. Il FESR, in base alle disposizioni della proposta di regolamento ex COM(2025) 565 su Fondo “unico” e PPNR e della proposta di regolamento “verticale” sul FESR (e sul Fondo di Coesione) ex COM(2025) 552, dovrebbe essere lo strumento cardine per:
• dare corso ai due Obiettivi Specifici dell’Obiettivo Generale 2a dei PPNR (questione già affrontata nel blog);
• finanziare gli interventi dei 13 policy field dei due Obiettivi Specifici appena richiamati (10 policy field sono associati all’OS 3a e 3 all’OS 3b); [6]
• finanziare anche il policy field dell’Obiettivo Generale 2e inteso a sostenere il rafforzamento delle capacità istituzionali dei soggetti attuatori degli interventi (si veda la figura che segue).

Fig. 3 – Obiettivi Specifici e policy field dei
Piani di Partenariato Nazionali e Regionali 2028-2034 sostenuti dal FESR

9. L’art. 1 della proposta di regolamento sul FESR e sul Fondo di Coesione ex COM(2025) 552 – 2025/0238 (COD), infatti, indica che il regolamento disciplinerà il supporto dell’Unione agli Obiettivi Specifici 3a e 3b dell’Obiettivo Generale 2a e l’Obiettivo Generale 2e (quest’ultimo annovera quattro policy field, uno dei quali inerente alle azioni di capacity building).
10. Per questo motivo a me pare evidente che sarà il FESR ad assicurare il sostegno alle capacità di sicurezza e difesa dell’UE nell’ambito dei PPNR.
Ciò detto, spero che presto la Commissione illustri meglio le sue proposte nell’ambito del negoziato, in quanto le proposte di regolamento di cui sopra non sono scevre di elementi di difficile lettura, fra cui:
• l’art. 2 della proposta di regolamento sul FESR e sul Fondo di Coesione conferma che il loro sostegno è focalizzato sugli OS dell’OG 2a Ridurre gli squilibri regionali e l’arretratezza delle regioni meno favorite e promuovere la cooperazione territoriale europea, ma non menziona minimamente l’OS sulla capacitazione istituzionale di cui dell’OG 2e;
• la proposta di regolamento non indica minimamente cosa si potrà finanziare e non finanziare con il FESR (e con il Fondo di Coesione). Il Reg. (UE) 2021/1058 riporta chiaramente gli interventi ammissibili nell’art. 5 e quelli non ammissibili nell’art. 7. Articoli equivalenti non si ritrovano nella proposta di regolamento per il periodo 2028-2034.
11. Se il negoziato confermasse questa mia ipotesi, si porrebbero diverse questioni critiche inerenti all’attuazione di questi interventi (da approfondire in post successivi), fra cui spiccano i seguenti:
• come si potrebbero declinare a livello regionale certi interventi di sostegno all’industria della difesa e di tutela della sicurezza che, per motivi di sicurezza nazionale, è bene siano controllati alquanto rigidamente a livello di governi centrali;
• come si potrebbero continuare a rispettare adeguatamente gli obblighi di rendicontazione pubblica dell’uso di finanza raccolta tramite fiscalità generale – in capo ad Autorità di Programma e beneficiari – senza rischiare di divulgare certe informazioni che potrebbero inficiare vincoli minimi di sicurezza delle Istituzioni e dei cittadini.
12. Anche la mancata indicazione di azioni ammissibili e non ammissibili – questione già sollevata nel precedente post – sarà certamente presentata dalla Commissione come una semplificazione. Ma non lo è. Si tratta semplicemente di mancanza di trasparenza. Manca completamente, infatti, un termine di riferimento essenziale del confronto negoziale.
13. In chiusura, ribadisco che certamente si può considerare un po’ stucchevole questa mia attenzione per OG e OS quando è chiaro che, stando alle proposte di regolamento attuali, i PPNR saranno impostati secondo la logica del PNRR ex Iniziativa Next Generation EU, con indicazione di investimenti e riforme (“misure”) e determinazione di “traguardi qualitativi” (definiti come risultati qualitativi che servono per misurare i progressi compiuti verso la realizzazione di una misura) e “traguardi quantitativi” (definiti come risultati quantitativi che servono per misurare i progressi compiuti verso la realizzazione di una misura) da raggiungere.
Ciò detto, chiediamoci anche, con pragmatismo, come si possano fissare “traguardi qualitativi” e “traguardi quantitativi” in un programma di politica economica se, oltre a indicare policy field e “settori di intervento” (categorie standardizzate e predefinite alquanto generiche, utilizzate per classificare le attività sostenute riportate nella proposta di regolamento sul sistema di performance management di tutti gli strumenti di sostegno del periodo 2028-2034), non si definiscono anche puntualmente le tipologie di azioni e/o di investimento ammissibili a beneficio. [7]

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[1] La proposta di regolamento che disciplinerà il Fondo “unico” e i PPNR è illustrata nella Comunicazione COM(2025) 565, che è articolata in 11 Titoli ed è completata da 18 Allegati tecnici.
Il Fondo “unico” sarà attuato in primo luogo tramite dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) che, nelle intenzioni della Commissione, saranno dei Piani-quadro a livello nazionale (con la possibilità di inserire “capitoli” tematici e territoriali).
[2] La proposta di Regolamento sul Fondo “unico” e sui PPNR – COM (2025) 565 – dedica un intero Titolo (artt. 21-25) a:
• elaborazione dei PPNR;
• approvazione da parte della Commissione;
• riesame intermedio.
L’Allegato V riporta un rigido e articolato template per formulare i PPNR.
Va anche considerato che, in continuità con la programmazione 14-20 e quella corrente, la vera “unità minima di programmazione” sarà costituita non dalle azioni inserite, bensì dai “settori di intervento” (“campi di intervento”) riportati nell’Allegato I alla proposta di regolamento che stabilisce un quadro di tracciamento della spesa di bilancio e della performance del bilancio e altre norme orizzontali per i programmi e le attività dell’Unione (ex COM(2025) 545).
I “settori di intervento” vengono definiti come una categoria standardizzata e predefinita utilizzata per classificare le attività sostenute.
[3] L’art. 2 della proposta di regolamento indica 5 Obiettivi Generali (OG) elencandoli con le prime lettere dell’alfabeto (si veda la figura che segue).
L’art. 3 indica 5 Obiettivi Specifici (OS) elencandoli con le prime lettere dell’alfabeto.
Per questo motivo si parla di OG 2a e di OS 3a e 3b (corrispondenti all’OG 2a) e così via.
La stessa logica di elencazione si applica ai policy field.

Fig. 4 – Gli Obiettivi Generali del Fondo Europeo per la Prosperità e la Sicurezza Sostenibili
in campo economico, territoriale, sociale, rurale e marittimo

[4] Sulla nuova Iniziativa Mobilità Militare si vedano:
• Comunicazione congiunta della Commissione e dell’Alto Rappresentante per la PESC recante la proposta di un’Iniziativa sulla mobilità militare – JOIN(2025) 846 del 19.11.2025 (Military Mobility);
• Comunicazione della Commissione recante una proposta di regolamento su un quadro di misure per facilitare il trasporto di militari e relativi equipaggiamenti – COM(2025) 847 del 19.11.2025.
A titolo di completezza si ricorda che:
• il 16 ottobre scorso è stato rilasciato da Commissione e Alto Rappresentante per la Politica Estera e di Sicurezza Comune il piano operativo per dare corso al Libro Bianco sulla difesa – European Defence Readiness 2030 – presentato il 19 marzo scorso. Si veda la Joint Communication JOIN(2025) 27 Preserving Peace. Defence readiness Roadmap 2030;
• il 19 novembre scorso è stata rilasciata la Comunicazione della Commissione recante proposte per promuovere innovazione radicale nell’industria della difesa – COM(2025) 845 EU Defence Industry Transformational Roadmap: Unleashing Disruptive Innovation for Defence Readiness del 19.11.2025.
[5] L’articolo 1 richiama anche le proposte di regolamento inerenti a:
• il sostegno in materia di asilo, migrazione e integrazione (ex FAMI);
• il sostegno per la gestione dei flussi alle frontiere e la politica dei visti;
• il sostegno per la Sicurezza Interna;
• il Programma di distribuzione di frutta, verdura e latte nelle scuole («EU school scheme») che modifica il Reg. (UE) 1308/2013.
[6] La figura che segue riporta i 10 policy field associati all’OS 3a (quello, fra i due, realmente in linea con lo spirito della politica di coesione).

Fig. 5 – I policy field dell’OS Promuovere la prosperità sostenibile dell’Unione
in tutte le regioni dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali 2028-2034

I policy field dell’OS 3b sono:
PF 3b.1 – Rafforzare la base industriale della difesa dell’UE e la mobilità militare, in particolare sostenendo infrastrutture dual-use.
PF 3b.2 – Rafforzare la preparazione (preparedness) ad affrontare crisi e disastri (“preparedness by design” principle).
PF 3b.3 – Rafforzare la sicurezza dell’Unione, migliorando la capacità di previsione delle minacce, di prevenzione e di risposta alle minacce, inclusa quella in materia di infrastrutture energetiche e di trasporto strategiche e la sicurezza digitale (cyber-security).
[7] Ho avuto il piacere di approfondire questi temi nel corso del webinar dell’Associazione Centro Studi Funds for Reforms Lab “Autonomia strategica dell’UE, Regolamento STEP e politiche per lo sviluppo regionale 2028-2034” che si è tenuto il 13 novembre scorso.