«Real strategists get their hands dirty digging for ideas,
and real strategies are built from the nuggets they uncover»
Henry Mintzberg, The fall and rise of strategic planning,
Harvard Business Review, January – February 1994

I vincoli alla politica industriale dell’UE

Nel precedente post ho rimarcato che la politica industriale dell’UE è soggetta a un:
• un vincolo politico-istituzionale. Tale vincolo è riconducibile al fatto che il complesso ordinamento giuridico-istituzionale dell’UE attribuisce la potestà di gestire la politica industriale agli Stati Membri e l’art. 173 del TFUE riserva alla Commissione solo funzioni di indirizzo e coordinamento;
• un vincolo di finanza pubblica. Il bilancio dell’UE è soggetto a dei massimali di impegno e di spesa per cui la spesa pubblica europea ammonta a poco più dell’1% del Reddito Nazionale Lordo dei 27 Stati Membri.
Per ovviare al vincolo di bilancio la Commissione può:
1. allentare la rigida normativa sugli aiuti di stato e promuovere gli Important Projects of Common European Interest (IPCEI). Il progressivo rilassamento della normativa sui regimi di aiuto, su cui non ci si può soffermare oltre per motivi di spazio, è stata, di fatto, la vera leva di politica industriale europea dopo la pandemia del 2020;
2. promuovere l’utilizzo dei c.d. Strumenti Finanziari;
3. modificare la base normativa e operativa di strumenti di finanziamento dell’UE – “a gestione diretta” e “a gestione concorrente” – al fine di reindirizzarli su tipologie di azioni e/o di progetti non previsti inizialmente e pertinenti rispetto a nuove priorità strategiche (di politica industriale e non solo).
Questa è l’opzione praticata dall’UE con l’approvazione del Reg. (UE) 2024/795 del 29 febbraio 2024, più noto come «Regolamento STEP», sulla “Piattaforma per le tecnologie strategiche per l’Europa” (Strategic Technologies for Europe Platform – “STEP”).

La STEP e l’approvazione dei Regolamenti sulla “modernizzazione” della politica di coesione

La STEP, come evidenziato a più riprese nel blog, non va intesa come una piattaforma programmatica di politica industriale, bensì come una piattaforma “di finanziamento”.
Le direttrici della nuova politica industriale europea, infatti, erano già state definite fra il 2020 e il 2023 con una serie di Comunicazioni della Commissione ed Iniziative che hanno definito il perimetro di azione del «Regolamento STEP».
La Strategic Technologies for Europe Platform – “STEP” – si pone in continuità con il Green Deal Industrial Plan del 2023 o, meglio, si può considerare un suo strumento di finanziamento (si veda la figura che segue), dato che la STEP è uno dei cardini della strategia di finanziamento del Green Deal Industrial Plan (ed anche della transizione digitale).
Essa, tuttavia, va oltre il Green Deal Industrial Plan e detta, di fatto, il passaggio dalla centralità del concetto di “sustainable competitiveness” – concetto che ha ampiamente forgiato la strategia di politica industriale della I fase della “legislatura europea” 2019-2024 – a quello di “autonomia strategica” che, ormai, poggia su due pilastri:
• sicurezza economica ed energetica;
• sicurezza militare.

Fig. 1 – Green Deal Industrial Plan e nuova impostazione della politica industriale dell’UE

In questa luce, la STEP consente alla Commissione di dare corso a una strategia di politica industriale top down non solo attraverso dei Programmi “a gestione diretta” riconvertiti parzialmente, ma anche attraverso una ampia revisione in itinere dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali. [1]
La sezione del «Regolamento STEP» sulla revisione della base regolamentare della politica di coesione e dei Programmi FESR (artt. 10-13), pertanto, era intesa a:
• indirizzare il “riesame intermedio” di cui all’art. 18 del Regolamento generale sui Fondi Strutturali (Reg. (UE) 2021/1060) verso lo sviluppo e la fabbricazione di tecnologie strategiche critiche della STEP;
• introdurre delle agevolazioni legate all’inserimento nei Programmi dei nuovi Obiettivi Specifici intesi, appunto, a sostenere la fabbricazione di tecnologie STEP (come illustrato in vari post di marzo 2024 e dell’estate 2024), condizionate alla presentazione della richiesta di revisione dei Programmi entro il 31 marzo 2025.

La questione dell’influenza dell’Iniziativa sulla STEP sul riesame intermedio dei Programmi si pone, a maggior ragione, dopo la recentissima approvazione della c.d. proposta di “modernizzazione” della politica di coesione, a firma del Commissario Fitto (avanzata formalmente con delle proposte di emendamento di FESR e FSE Plus datate 1° aprile 2025).
La Comunicazione-quadro COM(2025) 163 “A modernised Cohesion Policy: the Mid Term Review” che illustra la ratio della proposta di “modernizzazione” e il Reg. (UE) 2025/1914, approvato il 18 settembre e pubblicato ieri sulla GUUE, che reca le modifiche definitive al Regolamento iniziale sul FESR, oltre a spostare in avanti la scadenza del riesame intermedio, conferma ampiamente la centralità delle tecnologie strategiche critiche nel guidare la revisione degli interventi a sostegno di ricerca, innovazione e competitività.
Nei post di agosto ho evidenziato che la scelta delle Regioni di modificare i loro PR FESR sulla scorta delle disposizioni sulle tecnologie strategiche critiche comporta rischi politici, economici ed amministrativi. Tali rischi sono riconducibili soprattutto a:
• l’impostazione di politica industriale della STEP, fortemente top down, poco attenta alla pertinenza delle tecnologie strategiche critiche con le caratteristiche strutturali dei contesti locali e all’esigenza di tenere conto dei legami inter-settoriali e, non ultimo, troppo sbilanciata sulla parte finale della “catena dell’innovazione”, mal si presta a una sua applicazione nell’ambito di Programmi Regionali fortemente “ingessati” dai vincoli di concentrazione tematica e finanziari ex art. 4 del Reg. (UE) 2021/1058;
• la natura particolare di tali tecnologie;
• i vincoli, dettati dalla Commissione, sulle caratteristiche gli investimenti ammissibili a beneficio per sostenere lo sviluppo e la fabbricazione di tali tecnologie.
Vi è anche da considerare il rischio che non tutte le regioni siano “pronte” a reindirizzare il sistema produttivo verso tecnologie e prodotti finali tanto specifici e sulla “frontiera tecnologica”. [2]

Il posizionamento competitivo delle regioni in base al Regional Innovation Index e il rischio che il finanziamento delle tecnologie STEP sia inserito nei Programmi solo per fare cassa

Senza entrare in complesse analisi sull’importanza della morfologia industriale data e della storia dello sviluppo industriale di un dato territorio – analisi che, essendo complesse, mi metterebbero in grande difficoltà – è sufficiente guardare al valore del Regional Innovation Index delle regioni italiane nel 2025 (tavola sinottica inserita nella figura che chiude il post), per fare la semplice considerazione che gran parte di esse, probabilmente, non hanno ecosistemi innovativi così avanzati da riuscire a fare, in poco tempo, un ulteriore avanzamento così impegnativo qual è quello dettato dalle tecnologie strategiche critiche. [3]
Sia per diverse Regioni che hanno già completato il riesame intermedio sulla base del «Regolamento STEP», sia per quelle che lo intraprenderanno grazie al Reg. (UE) 2025/1914, è più che lecito pensare, pertanto, che lo abbiano fatto/faranno più per accedere alle agevolazioni condizionate che non per lungimiranti scelte strategiche intese a puntare su nuovi ambiti produttivi e tecnologici dell’economia di domani, anche considerando che molte Regioni italiane rischiano di perdere finanza pubblica europea a causa della “clausola N+3”, essendo generalizzato a un po’ tutti i PR FESR un notevole ritardo nell’attuazione finanziaria.
Stante la circostanza che il riesame dei PR FESR dovrà tenere conto, concretamente, delle risorse finanziarie disponibili al netto di quelle già impegnate e/o rendicontate e dei vincoli di concentrazione finanziaria, appare opportuno rimarcare che l’eventuale riallocazione di risorse su Priorità inserite ex novo funzionali agli obiettivi della STEP può comportare vantaggi rilevanti a breve termine, grazie alle agevolazioni condizionate previste sia dal «Regolamento STEP», che dal Reg. (UE) 2025/1914, ma potrebbe anche comportare:
• problemi di assorbimento delle risorse, nella misura in cui gli avvisi di finanziamento non registrassero il riscontro sperato fra i potenziali beneficiari, a causa dei rischi economici discussi nei post di agosto;
• impatti di medio-lungo termine sul tessuto produttivo inferiori alle attese, sia a causa del rischio di un possibile modesto tasso di assorbimento delle risorse stanziate, che del tentativo di innescare una discontinuità nelle traiettorie tecnologiche e di sviluppo industriale dei diversi territori regionali, forzata dall’alto e rispetto alla quale, al momento, molti di essi non sono ancora pienamente pronti.

Fig. 2 – Posizionamento competitivo delle Regioni in base al Regional Innovation Index

 

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[1] L’art. 3 del Regolamento dispone che “il sostegno finanziario per l’attuazione è fornito dai Programmi esistenti dell’UE”.
L’unico strumento di finanziamento che è stato rafforzato, con l’aggiunta di 1,5 miliardi di Euro stanziati ex novo, è il Fondo Europeo per la Difesa disciplinato dal Reg. (UE) 2021/697.
Fra i potenziali strumenti di finanziamento della STEP (11) vi sono il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (DRR, che finanzia i PNRR); i Fondi Strutturali, il Fondo per la Transizione Giusta e rilevanti Programmi «a gestione diretta» (fra cui Horizon Europe e Digital Europe Programme).
[2] Il «Regolamento STEP», peraltro, pur essendo, di fatto, un “programma – quadro” di politica industriale, non vincola alcun modo le Autorità di Programma a modificare anche la RIS3 (Research and Innovation Smart Specialisation Strategy).
[3] La Commissione Europea da vari anni pubblica i risultati di una indagine periodica intesa a investigare su propensione all’innovazione e competitività relativa delle regioni dell’UE (e di alcuni Stati del territorio europeo e del Regno Unito) sulla base della metodologia del Regional Innovation Scoreboard. L’indagine non è altro che l’applicazione a livello regionale dell’indagine sugli Stati Membri denominata European Innovation Scoreboard.
Il Regional Innovation Index (RII) è un indicatore sintetico ricavato come media non ponderata di 23 indicatori semplici, che fanno riferimento a:
• quattro ambiti (condizioni di contesto, investimenti pubblici e privati, attività innovative; impatti di ricerca e attività innovative);
• dodici dimensioni dell’innovazione.
Posta la media UE a 27 quale base 100, in base al RII tutte le regioni vengono classificate in quattro gruppi:
• leader regionali dell’innovazione (RII superiore al 125%);
• innovatori forte (RII compreso fra 101 e 125%). Vi si collocano 3 regioni NUTS II italiane (P.A. di Trento, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia);
• innovatori moderati (RII compreso fra 70 e 100%). Vi si collocano ben 17 regioni NUTS II;
• innovatori emergenti (RII inferiore al 70% della media UE27). Vi si colloca la Val d’Aosta.