«Un uomo che non dissente
è un seme che non crescerà mai»
Bertrand Russell

La conclusione del percorso legislativo sulla revisione della politica di coesione 2021-2027

1. La Commissione, il 1° aprile scorso, ha presentato un pacchetto legislativo inteso a “modernizzare” la politica di coesione, articolato in due blocchi, il cui perno è costituito dalla Comunicazione COM(2025) 163 “A modernised Cohesion Policy: the Mid Term Review”. Si può fare riferimento a questo pacchetto di riforma, come “proposta Fitto” (o “agenda Fitto”), dal nome del Commissario italiano titolare delle deleghe su politica regionale e politica urbana dell’UE.
Come si evince dalla figura che segue, il primo dei due blocchi è direttamente funzionale soprattutto allo sviluppo della produzione di tecnologie strategiche critiche della Strategic Technologies for Europe Platform (STEP) ex Reg. (UE) 2024/795, di tecnologie dual use che possano rafforzare la capacità di difesa dell’UE e al perseguimento degli obiettivi dei tre pilastri dell’Iniziativa Competitiveness Compass (bussola per la competitività) presentata il 29 gennaio scorso. Esso inciderà soprattutto su obiettivi e azioni di FESR, Fondo di Coesione e Fondo per una transizione giusta (Just Transition Fund).
In particolare, tale blocco è associato a due gruppi di ambiti di policy (policy field):
• ambiti di policy prioritari (si tratta di cinque policy field a cui sono associati dei nuovi Obiettivi Specifici inseribili nei Programmi);
• altri ambiti di policy complementari. Si tratta di due policy field particolari, uno legato alla situazione critica, per motivi geopolitici, delle c.d. Eastern border regions – regioni europee che confinano con Ucraina, Bielorussia e Federazione russa – e uno legato al dibattito sulla necessità di migliorare le politiche di supporto ai territori più fragili, a rischio di spopolamento (a questi non sono associati nuovi Obiettivi Specifici). [1]

Fig. 1 – Blocco legislativo della proposta di “modernizzazione” della politica di coesione
che interessa FESR, Fondo di Coesione e Just Transition Fund

2. Il secondo blocco di proposte legislative concerne politiche del lavoro e attività formative intese a migliorare la pertinenza delle competenze dei lavoratori rispetto a quelle che verranno richieste a seguito dello sviluppo della produzione di tecnologie strategiche critiche STEP e di tecnologie dual use per la difesa europea. Sono anche previsti interventi di supporto ai lavoratori che saranno coinvolti in processi di ricollocamento a seguito di crisi o ristrutturazione aziendali. Questo secondo blocco legislativo andrà a modificare il quadro normativo di Fondo Sociale Europeo Plus (FSE Plus) e Fondo Europeo di adeguamento della Globalizzazione. [3]

Fig. 2 – Blocco legislativo che interessa FSE Plus e Fondo Europeo di adeguamento alla Globalizzazione

3. Dal momento che il fine di questo post è quello di richiamare alcuni capisaldi della c.d. “agenda Fitto” per avviare una riflessione su come essa, di fatto, incide già sul disegno strategico della politica di coesione nel periodo 2028-2024 – come emerge dalle proposte ufficiali della Commissione su Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034 e futura programmazione dei Fondi Strutturali di metà luglio – è importante ricordare che l’iter legislativo si è chiuso con la pubblicazione sulla GUUE del 19 settembre de:
• il Reg. (UE) 2025/1913 del 18 settembre scorso sulle modifiche al Regolamento base su FSE Plus;
• il Reg. (UE) 2025/1914 del 18 settembre scorso sulle modifiche ai Regolamenti base su FESR, Fondo di Coesione e Just Transition Fund “per quanto riguarda le sfide strategiche nel contesto del riesame intermedio”. Tale Regolamento ha il grande merito di chiarire meglio i nuovi Obiettivi Specifici che si possono inserire nei Programmi.

L’onda lunga dell’agenda sulla “modernizzazione” della politica di coesione sulle proposte della Commissione sui Fondi Strutturali post 2027

4. Il 16 luglio scorso la Commissione ha avanzato le proposte ufficiali sul Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034 e sui principali strumenti di finanziamento.
Una delle grandi novità della programmazione dei fondi europei 2028-2034 è l’introduzione di un unico Fondo – Fondo Europeo per la Prosperità e la Sicurezza Sostenibili in campo economico, territoriale, sociale, rurale e marittimo – che include gli strumenti di finanziamento europei caratterizzati da una pre-allocazione di finanza del bilancio europeo a livello nazionale, tra cui i Fondi Strutturali, e delle linee di finanziamento di LIFE.
Questo Fondo “unico” sarà attuato tramite dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) e, quindi, si può anche indicare come Fondo PPNR. [2]
L’art. 2 della proposta di Regolamento su questo Fondo “unico” per le politiche strutturali – Comunicazione COM(2025) 565 – prevede che esso persegua cinque grandi Obiettivi Generali (OG). Il primo OG corrisponde, di fatto, alla missione della politica di coesione (recita, infatti: “Ridurre gli squilibri regionali l’arretratezza delle regioni meno favorite e promuovere la cooperazione territoriale europea”).
Esso, a sua volta, si divide in due Obiettivi Specifici (OS), riportati nella figura che segue.

Fig. 3 – Obiettivi Specifici della politica di coesione post 2027

5. Il primo dei due OS è quello che si pone realmente in continuità con la politica di coesione dell’UE.
L’altro è volto a sostenere la capacità di difesa dell’UE (anche se viene associato all’OG 1 della proposta di Regolamento sui Piani di partenariato Nazionali e Regionali, probabilmente solo per trovare un’ulteriore sponda di finanziamento per questa priorità strategica), in linea con le Iniziative:
• DefenceEurope/Readiness 2030, lanciata dalla Commissione il 19 marzo scorso;
• Preparedness, presentata il 26 marzo scorso.

Ciascuno dei due OS include degli ambiti di policy (policy field). Il primo inerente alla politica di coesione post 2027 – OS 1.1. Promuovere la prosperità sostenibile dell’Unione in tutte le regioni – include i seguenti dieci policy field (PF):
• Promuovere l’attrattività dei territori per sostenere il “diritto a restare nei territori di origine”, incluso il ricorso a strategie territoriali integrate per le aree urbane e per quelle non urbane (PF 1.1).
• Rafforzare la base industriale dell’Unione, la resilienza delle catene di approvvigionamento (in particolare quella delle materie prime critiche) e un sistema manifatturiero competitivo (in particolare quello che produce net-zero technologies), con una speciale attenzione per le PMI (PF 1.2).
• Sostenere una transizione giusta verso gli obiettivi dell’UE per l’energia e il clima del 2030, 2040 e 2050 (generazione di energia pulita, efficienza energetica, decarbonizzazione, dispositivi di accumulazione dell’energia, sistemi sicuri di trasmissione e distribuzione, promozione dell’economia circolare) (PF 1.3).
• Supportare la trasformazione digitale, inclusa la sovranità digitale (PF 1.4).
• Sostenere ricerca, sviluppo e innovazione (PF 1.5).
• Supportare lo sviluppo di opzioni di finanziamento market-based, incluso lo sviluppo dell’Unione del risparmio e degli investimenti (PF 1.6).
• Ampliare l’offerta di alloggi sociali e a prezzi accessibili (PF 1.7).
• Ampliare le infrastrutture di trasporto dell’Unione (PF 1.8).
• Supportare il turismo sostenibile (PF 1.9).
• Sostenere la resilienza idrica, la gestione ottimale dell’acqua e delle altre risorse naturali e la biodiversità (PF 1.10).

6. La figura che segue evidenzia chiaramente la corrispondenza fra i policy field prioritari della “agenda Fitto” e alcuni policy field della politica di coesione post 2027.
Si noti che il policy field difesa e sicurezza, di fatto, viene elevato al rango di secondo OS della politica di coesione. Qualcuno potrebbe chiedersi come stanno insieme difesa e sicurezza europea – un ambito di policy molto particolare e che mal si presta a una “decentralizzazione” della sua gestione istituzionale – e politica di coesione dell’UE, che altro non è che la politica regionale dell’UE e che, quindi, per sua natura, è “decentralizzata” (certamente nei fini, ma anche a livello di gestione pubblica).

Fig. 4 – Corrispondenza fra gli ambiti di policy prioritari della “agenda Fitto” e alcuni policy field dell’Obiettivo Specifico 1 della politica di coesione post 2027

7. La figura che chiude il post pone anche in luce il forte legame dell’obiettivo trasversale dell’agenda Fitto “right to stay” con il nuovo policy field post 2027 “attrattività dei territori” che viene messo in cima alla lista dei policy field dell’Obiettivo Specifico 1 Promuovere dell’Unione in tutte le regioni. [3]

Fig. 5 – Corrispondenza fra gli ambiti di policy complementari della “agenda Fitto” e
alcuni policy field dell’Obiettivo Specifico 1 della politica di coesione post 2027

 

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[1] La Comunicazione-quadro COM(2025) 163 “A modernised Cohesion Policy: the Mid Term Review” e la collegata Comunicazione che reca la proposta di emendamenti a FESR, Fondo di Coesione e Just Transition Fund – al termine dell’iter legislativo il Reg. (UE) 2025/1914 – sono intese, di fatto, a rivedere ulteriormente disposizioni e tempistica del processo di riesame intermedio dei Programmi dell’art. 18 del Reg. (UE) 2021/1060 (in questa sede si considerano solo le proposte di modifica che riguardano i Programmi FESR).
[2] Se consideriamo la grande novità del Fondo “unico” e quella, gemella, della formulazione di 27 Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) – chiaramente informati all’esperienza dei PNRR – è evidente che le prese di posizione di Comitato delle Regioni, Conference of Peripheral Maritime Regions (CPMR), Parlamento Europeo e, in Italia, della Conferenza Stato Regioni sul rischio di una marginalizzazione delle Amministrazione Regionali sia nella fase di programmazione che in quella di attuazione di Piani “unici” nazionali che danno corso a una congerie di politiche pubbliche appaiono più che fondate. Inoltre, vanno approfonditi con attenzione alcuni aspetti che hanno implicazioni di rilievo sulla distribuzione delle risorse che verranno stanziate per la politica di coesione.
Cfr.: Conference of Peripheral Maritime Regions; What’s in it for your region? Regional categories and their treatment in the MFF proposal; Technical Note, September 2025.
[3] Avrò il piacere di approfondire questi temi nel corso del webinar dell’Associazione Centro Studi Funds for Reforms Lab “Revisione dei Fondi Strutturali nel 2025 e prospettive per la programmazione 2028-2034” che si terrà il prossimo 17 ottobre alle ore 17.30.