1. Una delle grandi novità del Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2028-2034, come già ricordato negli ultimi post, è l’introduzione di un Fondo “unico” – Fondo Europeo per la Prosperità e la Sicurezza Sostenibili in campo economico, territoriale, sociale, rurale e marittimo – che raccoglie tutti gli strumenti di finanziamento europei caratterizzati da una pre-allocazione di finanza pubblica europea a livello nazionale, tra cui i Fondi Strutturali. [1]
L’articolo 1 della proposta di Regolamento sul Fondo “unico” per le politiche strutturali post 2027- COM(2025) 565 – indica che esso disciplina:
• i Fondi strutturali (FESR e FSE) e il Fondo di coesione (quest’ultimo non interessa l’Italia);
• gli strumenti della Politica Agricola Comune (PAC);
• gli strumenti della politica comune della pesca e della politica marittima dell’UE;
• i fondi derivanti dalle aste ETS (Fondo Sociale per il Clima disciplinato dal Reg. (UE) 2023/955);
• il sostegno alle capacità di sicurezza e difesa.
L’articolo 1 richiama anche le proposte di Regolamento inerenti a:
• il Fondo Asilo, Migrazione, Integrazione (FAMI);
• il Fondo per la gestione dei flussi alle frontiere e la politica dei visti;
• il Fondo per la Sicurezza Interna;
• il Programma di distribuzione di frutta, verdura e latte nelle scuole («EU school scheme») che modifica il Reg. (UE) 1308/2013. [2]
Il Fondo “unico” sarà attuato in primo luogo tramite dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) che, nelle intenzioni della Commissione, saranno dei Piani-quadro programmati e coordinati a livello nazionale (con la possibilità di inserire sezioni tematiche e territoriali). [3]
2. Questa novità è alquanto controversa e ampiamente dibattuta.
Essa è stata anche al centro del confronto politico nell’ambito del Consiglio Affari Generali dello scorso 17 novembre, in cui è emersa chiaramente la contrarietà di diversi Stati Membri all’idea di accorpare in un unico strumento – quadro diversi strumenti precedentemente gestiti separatamente (si fa riferimento, in particolare, all’accorpamento dei Fondi Strutturali, dei fondi destinati ai due tradizionali “pilastri” della PAC e del FEAMPA, che sostiene i comparti della pesca e dell’acquacoltura).
Ciò nonostante, la Presidenza danese del Consiglio ha già fatto sapere che è intenzionata a presentare un “negotiating box” ufficiale volto a guidare l’intero negoziato nel corso del prossimo Consiglio Europeo in calendario il 18 e 19 dicembre p.v. [4]
Inoltre, è stata al centro di un meeting di alto livello sul futuro della politica di coesione che si è tenuto il 18 novembre, organizzato da Comitato delle Regioni e dal Ministero per lo sviluppo regionale della Polonia, il cui comunicato ufficiale di presentazione rimarca che le proposte ufficiali della Commissione sul QFP 2028-2034 comportano “cambiamenti molto rilevanti per la politica di coesione che riguardano il nucleo centrale di questa politica, quale politica per gli investimenti strutturali a lungo di termine di tutte le regioni europee”.
3. Le implicazioni istituzionali delle proposte di accorpamento di più politiche strutturali in dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) programmati a livello di Governi centrali (rischio di un ridimensionamento del ruolo delle Regioni) e quelle tecniche (rischio di un ridimensionamento dell’approccio place-based, che dovrebbe essere l’essenza fondamentale di una politica regionale, in quanto la “ri-nazionalizzazione” comporterebbe una omogeneizzazione degli interventi che non tiene conto delle diverse condizioni di partenza dei territori) sono certamente rilevanti e saranno ampiamente al centro del negoziato.
4. Questo rischia di distogliere l’attenzione da una necessaria disamina di natura, caratteristiche e possibili criticità degli interventi di policy che verranno finanziati.
A tale riguardo si rimarca che, esaminando la lista dei Fondi (e delle politiche pubbliche) riportati nell’art. 1 (e, ovviamente, all’intera Comunicazione COM(2025) 565), tre aspetti saltano agli occhi:
• viene meno il Fondo per una Transizione Giusta (Just Transition Fund);
• viene incluso, come ampiamente atteso, il Fondo Sociale per il Clima, uno strumento di intervento il cui delivery model è chiaramente informato a quello dei Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza (PNRR) per la ripresa post pandemica;
• vi è un generico riferimento a un sostegno alle capacità di sicurezza e difesa. [5]
5. A latere del generico riferimento al sostegno alle capacità di sicurezza e difesa vanno collocati delle indicazioni ancor più generiche su finalità e strumenti di intervento del Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR) che, in base alle disposizioni della proposta di regolamento ex COM(2025) 565 su Fondo “unico” e PPNR e della proposta di regolamento “verticale” sul FESR (e sul Fondo di Coesione) ex COM(2025) 552, dovrebbe essere lo strumento cardine per:
• dare corso ai due Obiettivi Specifici dell’Obiettivo Generale 2a dei PPNR (questione già affrontata nel blog);
• finanziare gli interventi dei 13 policy field dei due Obiettivi Specifici di cui sopra;
• finanziare anche il policy field dell’Obiettivo Generale 2e inteso a sostenere il rafforzamento delle capacità istituzionali dei soggetti attuatori degli interventi (si veda la figura che segue). [6]
6. Gli aspetti critici – e, al momento, non trattati con la dovuta chiarezza nelle proposte ufficiali – sono i seguenti:
• il generico riferimento al sostegno alle capacità di sicurezza e difesa quasi certamente si tradurrà nel fatto che sarà il FESR a finanziare le capacità di sicurezza e di difesa;
• diversamente dal Reg. (UE) 2021/1058, che indica chiaramente interventi ammissibili e non ammissibili, la Comunicazione COM(2025) 552 non indica minimamente cosa si potrà finanziare e non finanziare con il FESR. [7]
Ne parleremo meglio nel prossimo post. [8]
Fig. 1 – Obiettivi Specifici e policy field dei
Piani di Partenariato Nazionali e Regionali 2028-2034 sostenuti dal FESR
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[1] Il Fondo “unico” per le politiche strutturali degli Stati Membri è inserito nella rubrica 1 Coesione economica, sociale e territoriale; agricoltura; prosperità e sicurezza rurale e marittima che, come si evince dalla figura che segue, include anche una linea di spesa per ripagare i prestiti contratti dall’UE per finanziare l’Iniziativa Next Generation EU e i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza.
L’articolo 10 della proposta di Regolamento appena citata, letto insieme alle due tabelle finanziarie allegate alla Comunicazione COM(2025)570 sul nuovo Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034, chiarisce molto bene come questo Fondo unico finanzierà i Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (Piani su scala nazionale per ciascuno dei 27 Stati Membri), lo Strumento dell’UE (EU Facility), il Piano INTERREG e l’assistenza tecnica della Commissione.
Fig. 2 – L’articolazione della Rubrica 1 del Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034
[2] Il Fondo Sociale per il Clima, che dovrebbe esser operativo a partire dal 2026, è finanziato dai proventi rinvenienti dall’adozione del nuovo sistema di scambio di quote di emissione (Emission Trading System 2 – ETS2) per gli edifici e il trasporto su strada (si veda la Direttiva (UE) 2023/959 del 10 maggio 2023 recante modifica della Direttiva 2003/87/CE, che istituisce un più articolato sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nell’Unione).
Esso, come indica chiaramente l’art. 3 del Reg. (UE) 2023/955 del 10 maggio 2023 e come, di fatto, conferma l’art. 80 della proposta di regolamento sul Fondo “unico” per le politiche strutturali post 2027, include, fondamentalmente, tre tipologie di interventi:
• sostegno diretto temporaneo al reddito e misure e investimenti intesi ad aumentare l’efficienza energetica degli edifici;
• sostegno alla decarbonizzazione del riscaldamento e del raffrescamento degli edifici, compresa l’integrazione negli edifici della produzione di energia innovabile e lo stoccaggio di tale energia;
• sostegno a un migliore accesso alla mobilità e ai trasporti a zero e a basse emissioni.
La Commissione ha rilasciato il 5 marzo 2025 le Linee Guida sul FSC (Comunicazione C(2025) 881 “Guidance on the Social Climate Fund”).
[3] Alla luce della natura di Fondo “unico” che abbraccia più politiche settoriali dell’Unione del Fondo Europeo per la Prosperità e la Sicurezza Sostenibili in campo economico, territoriale, sociale, rurale e marittimo, i PPNR dovranno coprire tutte le priorità settoriali delle varie politiche pubbliche compattate nei Piani nazionali.
La proposta di Regolamento sui PPNR – COM (2025) 565 – dedica un intero Titolo (artt. 21-25) a:
• elaborazione dei PPNR;
• approvazione da parte della Commissione;
• riesame intermedio.
L’Allegato V alla proposta di Regolamento riporta un rigido e articolato template per formulare i PPNR. Viene anche richiesto, peraltro, che i PPNR siano coerenti con:
• Piani fiscali strutturali di medio termine (nell’ambito del nuovo sistema di sorveglianza multilaterale delle politiche nazionali).
• Piani nazionali di ripristino della natura ex Reg. (UE) 2024/1991.
• Piani Nazionali Integrati per l’Energia e il Clima (PNIEC) ex Reg. (UE) 2019/1999.
• Roadmap nazionali del Programma Strategico per il decennio digitale ex Dec. (UE) 2022/2481.
[4] Se si considerano la grande novità del Fondo “unico” e quella, gemella, della formulazione di 27 Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) – chiaramente informate all’esperienza dei PNRR e a quelle dell’attuazione della PAC 2023-2027 e della politica comune della pesca – è evidente che vi è un forte rischio di un ridimensionamento delle Regioni nella programmazione e nella formulazione degli interventi della futura politica regionale europea (politica di coesione). Su questo rischio la posizione degli Stati Membri è meno critica (in sostanza l’idea di una “ri-nazionalizzazione” della politica di coesione sembra ormai da considerare cosa fatta).
[5] Nell’ambito della politica di coesione, nel periodo di programmazione in corso, non vi era inizialmente alcun fondo “a gestione concorrente” dedicato.
Come ampiamente evidenziato in questo blog, la possibilità che i Fondi Strutturali – segnatamente il FESR – possano finanziare interventi per la sicurezza e la difesa è stata introdotta dalla c.d. proposta di “modernizzazione” della politica di coesione avanzata dalla Commissione ad aprile, il cui iter legislativo si è concluso il 18 settembre di quest’anno.
I riferimenti strategici e operativi del nuovo policy field su difesa e sicurezza introdotto dalla proposta di “modernizzazione” sono le Iniziative:
• European Defence Readiness 2030, lanciata dalla Commissione il 19 marzo scorso con la pubblicazione del Libro Bianco sulla difesa europea;
• Preparedness, presentata il 26 marzo scorso.
Il 16 ottobre scorso è stato rilasciato da Commissione e Alto Rappresentante per la Politica Estera e di Sicurezza Comune il piano operativo per dare corso al Libro Bianco sulla difesa – European Defence Readiness 2030 – presentato il 19 marzo scorso. Si veda la Joint Communication JOIN(2025) 27 Preserving Peace. Defence readiness Roadmap 2030.
[6] L’art. 2 della proposta di regolamento indica 5 Obiettivi Generali (OG) elencandoli con le prime lettere dell’alfabeto. L’art. 3 indica 5 Obiettivi Specifici (OS) elencandoli con le prime lettere dell’alfabeto.
Per questo motivo sembra opportuno parla di OG 2a e di OS 3a e 3b (corrispondenti all’OG 2a) e così via.
La stessa logica di elencazione si applica ai policy field.
[7] L’art. 1 della proposta di regolamento sul FESR (e sul Fondo di Coesione) ex COM(2025) 552 – 2025/0238 (COD) indica che il Regolamento disciplina il supporto dell’Unione agli Obiettivi Specifici 3a e 3b dell’Obiettivo Generale 2a e l’Obiettivo Generale 2e (che, come già evidenziato, annovera quattro policy field, uno dei quali inerente alle azioni di capacity building).
[8] Ho avuto il piacere di approfondire questi temi nel corso del webinar dell’Associazione Centro Studi Funds for Reforms Lab “Autonomia strategica dell’UE, Regolamento STEP e politiche per lo sviluppo regionale 2028-2034” che si è tenuto il 13 novembre scorso.