1. Il 16 luglio scorso la Commissione ha avanzato le proposte ufficiali sul Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) dell’UE per il periodo 2028-2034 (si veda la Comunicazione COM(2025) 570 su ratio e priorità del QFP 2028-2034) e sui principali strumenti di finanziamento. [1]
La Commissione propone un QFP 2028-2034 articolato nelle seguenti quattro rubriche (headings):
Rubrica 1. Coesione economica, sociale e territoriale; agricoltura, prosperità e sicurezza rurale e marittima. Questa rubrica, detto in termini molto semplificati, include le spese per le politiche territoriali dell’UE e quelle per il controllo dei flussi migratori caratterizzate dalla prevalenza della “modalità di gestione concorrente” dei fondi, da una pre-allocazione di questi a livello nazionale e regionale – questo è certamente il caso dei Fondi Strutturali – e da un sistema di governance in cui più livelli giurisdizionali concorrono alla programmazione e all’implementazione degli interventi, anche valorizzando il contributo dei partner economici e sociali.
Rubrica 2. Competitività, prosperità e sicurezza. La rubrica 2, detto in termini molto semplificati, include le spese per le politiche settoriali (tematiche) dell’UE.
Rubrica 3. Europa globale (questa rubrica è destinata a sostenere l’azione esterna dell’UE e l’eventuale ingresso nell’UE di Paesi Terzi con cui i negoziati di adesione sono molto avanzati).
Rubrica 4. Amministrazione.
Fig. 1 – L’articolazione del Quadro Finanziario Pluriennale dell’UE 2028-2034
2. Una delle grandi novità del Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2028-2034 è l’introduzione di un unico Fondo – Fondo Europeo per la Prosperità e la Sicurezza Sostenibili in campo economico, territoriale, sociale, rurale e marittimo – che raccoglie tutti gli strumenti di finanziamento europei caratterizzati da una pre-allocazione di finanza pubblica europea a livello nazionale, tra cui i Fondi Strutturali. [2]
Questo Fondo sarà attuato in primo luogo tramite dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) che, nelle intenzioni della Commissione, saranno:
• «meno prescrittivi per quanto riguarda le modalità per conseguire gli obiettivi comuni, ma più esigenti sugli obiettivi da conseguire» (si veda pag. 5 della Comunicazione COM(2025) 570);
• basati su un sistema di investimenti e riforme con «pagamenti subordinati al conseguimento dei traguardi e degli obiettivi in materia di riforme e di investimenti connessi alle priorità concordate» (si veda pag. 7 della Comunicazione COM(2025) 570). Questo secondo aspetto rende evidente quanto l’impostazione logica dei PPNR sia ampiamente informata al particolare “delivery model” del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, ossia del principale strumento di spesa dell’Iniziativa Next Generation EU e dei Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza (PNRR) per la ripresa post-pandemica (PNRR che, com’è ormai ampiamente noto, prevedono un rimborso periodico condizionato al raggiungimento di target e milestones associati a delle scadenze temporali predefinite) .
3. L’articolo 1 della proposta di Regolamento sul Fondo “unico” per le politiche strutturali post 2027- COM(2025) 565 – indica che esso disciplina:
• i Fondi strutturali (FESR e FSE) e il Fondo di coesione (quest’ultimo non interessa l’Italia);
• gli strumenti della Politica Agricola Comune (PAC);
• gli strumenti della politica comune della pesca e della politica marittima dell’UE;
• i fondi derivanti dalle aste ETS (Fondo Sociale per il Clima disciplinato dal Reg. (UE) 2023/955);
• il sostegno alle capacità di sicurezza e difesa.
L’articolo 1 richiama anche le proposte di Regolamento inerenti a:
• il Fondo Asilo, Migrazione, Integrazione (FAMI);
• il Fondo per la gestione dei flussi alle frontiere e la politica dei visti;
• il Fondo per la Sicurezza Interna;
• il Programma di distribuzione di frutta, verdura e latte nelle scuole («EU school scheme») che modifica il Reg. (UE) 1308/2013.
4. Alla luce della natura di Fondo “unico” che abbraccia più politiche settoriali dell’Unione del Fondo Europeo per la Prosperità e la Sicurezza Sostenibili in campo economico, territoriale, sociale, rurale e marittimo, i PPNR dovranno coprire tutte le priorità settoriali delle varie politiche pubbliche compattate nei Piani nazionali.
La proposta di Regolamento sui PPNR – COM (2025) 565 – dedica un intero Titolo (artt. 21-25) a:
• elaborazione dei PPNR;
• approvazione da parte della Commissione;
• riesame intermedio.
L’Allegato V alla proposta di Regolamento riporta un rigido e articolato template per formulare i PPNR. Viene anche richiesto, peraltro, che i PPNR siano coerenti con:
• Piani fiscali strutturali di medio termine (nell’ambito del nuovo sistema di sorveglianza multilaterale delle politiche nazionali).
• Piani nazionali di ripristino della natura ex Reg. (UE) 2024/1991.
• Piani Nazionali Integrati per l’Energia e il Clima (PNIEC) ex Reg. (UE) 2019/1999.
• Roadmap nazionali del Programma Strategico per il decennio digitale ex Dec. (UE) 2022/2481.
Pertanto, per capire l’influenza delle proposte ufficiali della Commissione sulle politiche strutturali dell’UE post 2027 e sull’articolazione dei Piani d Partenariato Nazionali e Regionali bisognerà esaminare con attenzione non solo la Comunicazione COM(2025) 565 che, mutatis mutandis, corrisponde al classico Regolamento quadro sulla politica di coesione – Regolamento sulle Disposizioni Comuni – ma anche le proposte sui Regolamenti verticali sugli strumenti di finanziamento richiamati sopra. La figura che segue riporta una sorta di percorso logico per farsi un’idea sulla possibile futura politica di coesione.
Fig. 2 – Percorso logico per capire le proposte sulla possibile politica di coesione 2028-2034
5. Su questa proposta di un Fondo “unico” e di un Piano “unico” per le politiche strutturali di sviluppo per ciascuno degli Stati Membri in luogo dei vari Programmi (nazionali e regionali) delle precedenti programmazioni europee e di quella corrente, è in corso un acceso dibattito e molti elementi delle proposte iniziali della Commissione potrebbero mutare sia per quanto concerne gli aspetti istituzionali, che per quelli tecnici. [3]
Sul piano istituzionale va considerato il forte rischio di un ridimensionamento del ruolo delle Regioni in sede di formulazione degli interventi, per cui questi vengono negoziati fra UE (Commissione) e Stati Membri e le Regioni vengono relegate a un ruolo di esecutori degli interventi, nell’ambito di piani di attuazione su scala regionale (piani varati al fine di adattare gli interventi su scala nazionale alle specificità regionali). In altri termini, è molto elevata la probabilità di una “ri-nazionalizzazione” delle politiche regionali (territoriali). [4]
Vanno poi considerati alcuni aspetti critici che concernono la formulazione – sulla base del template dell’Allegato V – dei PPNR e la loro attuazione:
• sarà alquanto complesso definire un “quadro logico” completo e internamente coerente di PPNR che compattano più politiche pubbliche. Vi è il forte richiesto che, come già accaduto in sede di formulazione del PNRR 2021-2026, ci si limiti a effettuare una sommatoria di una serie di traiettorie nazionali di politica economica coerenti con le priorità strategiche dell’Unione. Il risultato finale sarebbe che i PPNR si configureranno come Programmi complessi di spesa non sorretti da una visione strategica di sviluppo del Paese;
• vi è il forte rischio che si vareranno degli interventi “one-size fits all” che, per loro natura, sono la negazione delle politiche regionali e delle altre politiche che hanno una rilevante dimensione territoriale (politica di sviluppo rurale e politica comune della pesca dell’UE). Tali politiche, infatti, dovrebbero essere formulate tenendo conto di: (i) caratteristiche specifiche dei luoghi (place-based approach); (ii) indicazioni e richieste di supporto dei portatori di interesse locale (approccio partecipativo e bottom up);
• fra qualche anno sarà più complesso che non nel passato sorvegliare i circuiti finanziari nel loro complesso e implementare in modo efficace audit e verifiche di gestione (controlli) di interventi tanto eterogenei condensati in un solo Piano, che vanno dal supporto agli agricoltori, al controllo delle frontiere, all’inserimento sociale ed economico di rifugiati e migranti regolari, Ne consegue che potrebbero essere maggiori i rischi di faticare a tracciare e rendicontare correttamente le spese dei PPNR. [5]
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[1] Le proposte ufficiali della Commissione sono incardinate nella Comunicazione-quadro COM(2025) 570 “Un bilancio dell’UE dinamico per le priorità del futuro. Il Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034” che definisce:
• ratio di fondo, priorità strategiche e articolazione in rubriche del QFP 2028-2034;
• la dotazione finanziaria delle rubriche e delle più rilevanti linee di spesa e la dotazione finanziaria globale nelle due tabelle finali.
Ciò detto, vanno considerate anche le altre Comunicazioni su:
• la proposta sul Regolamento che disciplinerà il QFP 2028-2034;
• la proposta di Accordo Interistituzionale;
• la proposta di Decisione sulle Risorse Proprie;
• la proposta sul Regolamento che stabilisce un quadro di tracciamento della spesa di bilancio e della performance del bilancio (quadro di performance management del bilancio dell’UE).
Per una sintetica presentazione di base normativa e struttura del sistema di finanza pubblica dell’UE si vedano, su questo blog, gli “appunti” del 30 marzo e gli “appunti” del 30 maggio di quest’anno.
[2] Il Fondo unico per le politiche strutturali degli Stati Membri è inserito nella rubrica 1 Coesione economica, sociale e territoriale; agricoltura; prosperità e sicurezza rurale e marittima che, come si evince dalla figura che segue, include anche una linea di spesa per ripagare i prestiti contratti dall’UE per finanziare l’Iniziativa Next Generation EU e i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza.
L’articolo 10 della proposta di Regolamento appena citata, letto insieme alle due tabelle finanziarie allegate alla Comunicazione COM(2025)570, chiarisce molto bene come questo Fondo unico finanzierà i Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (Piani su scala nazionale per ciascuno dei 27 Stati Membri), lo Strumento dell’UE (EU Facility), il Piano INTERREG e l’assistenza tecnica della Commissione.
Fig. 3 – L’articolazione della Rubrica 1 del Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034
[3] Il 29 ottobre scorso i capigruppo delle quattro forze politiche del Parlamento Europeo che sostengono la Commissione von der Leyen e i relatori sulla proposta di QFP hanno inviato una lettera formale alla Presidente von der Leyen in cui hanno ribadito la contrarietà al modello “un Fondo punico per un Piano unico” per le politiche “a gestione concorrente” e richiesto delle profonde modifiche a diversi punti della proposta della Commissione. Il Parlamento Europeo si riunirà in seduta plenaria il prossimo 12 novembre proprio per esaminare la proposta sul QFP.
[4] Se si considerano la grande novità del Fondo “unico” e quella, gemella, della formulazione di 27 Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) – chiaramente informate all’esperienza dei PNRR e a quelle dell’attuazione della PAC 2023-2027 e della politica comune della pesca – è evidente che le prese di posizione di Comitato delle Regioni, Conference of Peripheral Maritime Regions (CPMR), Parlamento Europeo e, in Italia, della Conferenza Stato Regioni sul rischio di una marginalizzazione delle Amministrazione Regionali sia nella fase di programmazione che in quella di attuazione di Piani “unici” nazionali che danno corso a una congerie di politiche pubbliche appaiono più che fondate. Inoltre, vanno approfonditi con attenzione alcuni aspetti che hanno implicazioni di rilievo sulla distribuzione delle risorse che verranno stanziate per la politica di coesione.
Cfr.: Conference of Peripheral Maritime Regions; What’s in it for your region? Regional categories and their treatment in the MFF proposal; Technical Note, September 2025.
[5] Avrò il piacere di approfondire questi temi nel corso del webinar dell’Associazione Centro Studi Funds for Reforms Lab “Autonomia strategica dell’UE, Regolamento STEP e politiche per lo sviluppo regionale 2028-2034” che si terrà il prossimo 13 novembre alle ore 17.15.