«Non riusciva a capire come mai
aveva avuto bisogno di così tante parole
per descrivere la guerra,
quando ne bastava solo una: paura»
Gabriel García Márquez – Cent’anni di solitudine (1967) [1]

1. Per la programmazione e l’attuazione degli interventi della politica di coesione sono previste rilevanti novità nel periodo 2028-2034. [2]
Sto provando a sviluppare, pertanto, una personale riflessione sulle possibili modifiche alle strategie di capacitazione amministrativa di soggetti gestori e beneficiari degli interventi della futura politica di coesione. Si pone l’esigenza, infatti, di tenere conto di alcuni cambiamenti rilevanti proposti dalla Commissione sia per il sistema di governance, che per il novero di policy field e di possibili investimenti che si potranno sostenere con i Fondi Strutturali. Fra questi ultimi, peraltro, ve ne saranno alcuni destinati a sostenere capacità di difesa e capacità di affrontare in chiave preventiva rischi militari, ambientali e territoriali per i quali si tratterà di avviare quasi da zero nuove attività di capacity building.
2. Negli ultimi post ho già illustrato alcuni limiti delle azioni di capacitazione delle funzioni della PA, diverse delle quali, più o meno esplicitamente, emergono anche da un originale contributo recente focalizzato sugli interventi finanziati in Italia dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), firmato da Lorenzo Mascioli e Lauren Leek. [3]
3. Questo pregevole contributo, presentato già nel precedente post, focalizza l’analisi su due fattori certamente trascurati dalle analisi preliminari sui gap di capacità di funzioni della Pubblica Amministrazione (PA) e dalle strategie di capacity building applicate alla programmazione dei Fondi Strutturali:
• i processi di apprendimento spaziale (dalle comunità locali “più vicine”);
• i processi di apprendimento nel tempo (e, di riflesso, l’importanza della c.d. “path-dependence” anche nell’accumulazione di conoscenze utili per accedere ai finanziamenti e per avviare e attuare dei progetti locali di sviluppo).
4. Questi due aspetti, tradizionalmente, sono stati fortemente trascurati dalle azioni di capacity building coordinate o gestite direttamente dalla Commissione e da quelle, nell’ambito della politica di coesione, gestite dalle Autorità di Gestione (AdG) dei Programmi. Viene sistematicamente trascurata anche l’esigenza di differenziarle a seconda della fase del “ciclo di policy making” (tema da approfondire in altri post).
5. In questa luce, il primo aspetto da considerare è che esse sono caratterizzate da un approccio fortemente gerarchico (si veda la figura che segue).

Figura 1 – La natura gerarchica dei processi di capacity building che interessano
programmazione e attuazione degli interventi della politica di coesione

6. Le azioni di capacity building informate a un approccio gerarchico si possono articolare in due blocchi:
• quelle strettamente top down che “seguono” l’articolazione in più livelli di governo della politica di coesione, nel senso che esse sono attuate da Istituzioni collocate su diversi livelli giurisdizionali, per cui quelle sovra-ordinate – Commissione e, a cascata, dicasteri dei Governi centrali e Amministrazioni Regionali (per semplicità AdG dei Programmi) – sviluppano delle strategie di capacitazione per quelle sotto-ordinate. Ad esempio, quelle coordinate dalla Commissione, generalmente, assumono quali target le Amministrazioni regionali (le AdG dei Programmi) e le Autorità Urbane; [4]
• quelle “orizzontali” così definibili in quanto, anche se caratterizzate dal coordinamento di una Istituzione pubblica sovra-ordinata (che può essere la Commissione, il Dipartimento per le Politiche di Coesione e per il Sud in quanto titolare del Programma Nazionale Capacità per la Coesione o un Ministero titolare di un Programma Nazionale), implicano la creazione di un rapporto diretto fra organizzazioni della PA che si collocano sullo stesso livello giurisdizionale. In questo caso è corretto parlare di un approccio gerarchico, in quanto l’idea di fondo di tali azioni è che vi sia una organizzazione della PA “più forte” (in quanto performante) che trasferisce delle buone pratiche amministrative e tecnico-operative ad un’altra più fragile (meno performante), sotto l’ipotesi molto forte che le condizioni di contesto quasi non incidano affatto sulla performance delle organizzazioni.
7. Preme evidenziare che le strategie di capacity building della Commissione (che possono anche essere strutturate come azioni di coordinamento di organizzazioni della PA che si collocano su diversi livelli giurisdizionali e/o che presidiano diversi ambiti di politica economica), generalmente, ancor prima che a trasferire competenze e buone prassi a organizzazioni pubbliche che si collocano su livelli giurisdizionali sotto-ordinate, sono intese a implementare una deliberata azione di enforcement di:
• interventi di policy deliberati a livello di UE. Questa è, di fatto, la ratio principale del vincolo di “concentrazione tematica” dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali. Già a partire dal riesame intermedio (nel 2005) dei Programmi 2000-2006, questi, in misura crescente, hanno attuato con le risorse dei Fondi Strutturali azioni di politica economica deliberate dalle Istituzioni europee e, quindi, in generale, “place-blind”.
Di converso, hanno perduto in coerenza con i problemi specifici e le domande di sostegno delle diverse regioni europee (il riesame intermedio del 2005 dei Programmi era stato informato alla c.d. “agenda di Lisbona” e, quindi, la crescente utilizzazione dei Programmi per dare corso a strategie di politica economica stabilite a livello UE e applicate top down in tutte le regioni è indicato nella letteratura come “lisbonizzazione”); [5]
• pratiche amministrative deliberate a livello di UE con Direttive e/o Regolamenti. La Commissione richiede a tutte le Amministrazioni Pubbliche dell’UE di fare proprie e attuare anche con i Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali tali pratiche. A tale riguardo, si ricorda che questo è sempre stato uno degli obiettivi taciti dei Fondi Strutturali e che questa funzione è stata rafforzata prima, nel ciclo 2014-2020, dalle condizionalità ex ante e, nel ciclo in corso, dalle condizioni abilitanti (trasversali e tematiche) di cui agli Allegati III e IV del Regolamento sulle Disposizioni Comuni approvato a giugno 2021 (Reg. (UE) 2021/1960).
8. Non entro nel merito della qualità delle azioni di capacitazione di funzioni gestite dalla Commissione, ma esse, a mio avviso, si caratterizzano più come azioni di moral suasion sull’esigenza di attuare certe azioni di politica economica imposte dall’alto e su certe pratiche operative, che non come oggettive attività di trasferimento di competenze. Le procedure ex principio Do Not Significant Harm (DNSH) ne sono plastica evidenza: prima si impongono certe pratiche e vengono fatte inserire nel modus operandi di AdG e beneficiari e, poi, vengono spiegate nel dettaglio per farle applicare come richiesto.
Questo non è necessariamente sbagliato. Ciò che è discutibile è che non vi è un dialogo realmente collaborativo con le Istituzioni sotto-ordinate e, tranne poche lodevoli eccezioni, non vi è un’analisi approfondita sulle ragioni delle difficoltà delle Istituzioni sotto-ordinate ad applicare correttamente le innovazioni procedurali introdotte con le modifiche normative di rango unionale.

Alla luce delle ultime considerazioni, non vi è da sorprendersi del fatto che le strategie di capacity building trascurino i meccanismi di apprendimento a livello locale e gli spontanei scambi di conoscenze fra i vari portatori di interesse.

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[1] Il 6 marzo 1927 nasceva in Colombia Gabriel García Márquez, giornalista e scrittore, vincitore del premio Nobel per la letteratura nel 1982.
Cent’anni di solitudine è un’opera magnifica che davvero “ti prende e ti porta via” (semi-citazione).
[2] Si vedano le seguenti Note didattiche: BONETTI A. (2025), Fondi Strutturali 2028-2034: una analisi dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali; Centro Studi Funds for Reforms Lab; Nota didattica 5/2025; BONETTI A. (2026), Strategia per l’industria europea della difesa e Fondo Europeo di Sviluppo Regionale 2028-2034; Centro Studi Funds for Reforms Lab; Nota didattica 2/2026.
[3] Cfr.: MASCIOLI L., LEEK L. (2025); What does it take to organise development projects? Spatial and temporal effects in Italy’s National Recovery and Resilience Plan, Regional Studies, 2025, VOL. 59, NO. 1, 2587809.
[4] Il presente contributo fa riferimento soltanto ai Programmi Nazionali e Regionali cofinanziati dai Fondi Strutturali per motivi di spazio. Non prende in considerazione i Programmi della Cooperazione Territoriale (CTE) cofinanziati dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale che, di fatto, sono essi stessi degli strumenti di capacity building dal momento che:
• i Programmi di Cooperazione Territoriale Europea hanno sempre avuto l’obiettivo abbastanza esplicito di favorire la condivisione di pratiche amministrative fra Istituzioni di diversi Stati Membri e anche fra quelle di Stati Membri e Paesi Terzi lungo i confini territoriali dell’Unione;
• almeno tre dei quattro strand della Cooperazione Interregionale (INTERACT, URBACT e INTERREG EUROPE) sono specificamente intesi a trasferire conoscenze e buone pratiche fra Autorità di Gestione dei Programmi e principali organizzazioni pubbliche beneficiarie e lo stesso Programma ESPON è un Programma di ricerca inteso a migliorare il processo di pianificazione territoriale relativo all’intera Unione.
Per una più ampia trattazione di questi temi, si rimanda al dossier della Fondazione IFEL “La Cooperazione Territoriale Europea: le principali opportunità di finanziamento per i comuni”, che avevo elaborato fra gennaio e febbraio 2025 (con il prezioso coordinamento di Francesco Monaco).
[5] Cfr.: MENDEZ C. (2011). The Lisbonization of EU Cohesion Policy: a successful case of experimentalist governance?. European Planning Studies, 19(3), 519-537; MOLICA F., DE RENZIS A., BOURDIN S. (2024). Between re-renationalisation and hyper-Lisbonisation: the long goodbye to the EU Cohesion Policy original goals, GSSI Discussion Paper Series. Discussion paper No.2024-10.