«Everything is related to everything else,
but near things are more related than distant things»
Tobler’s First Law of Geography [1]

1. Nel precedente post ho avviato una riflessione sulle possibili modifiche alle strategie di capacitazione amministrativa di soggetti gestori e beneficiari degli interventi della politica di coesione nel periodo 2028-2034. Si pone l’esigenza, infatti, di tenere conto di alcuni cambiamenti rilevanti proposti dalla Commissione sia per il sistema di governance, che per il novero di policy field e di possibili investimenti che si potranno sostenere con i Fondi Strutturali. Ciò detto, queste considerazioni, mutatis mutandis, si applicano anche agli Accordi per la Coesione finanziati dal Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) e, più ingenerale, a dei programmi pluriennali di spesa settoriali.
2. Avevo anche posto in luce che le strategie di capacity building, già nel periodo 2021-2027, a mio avviso hanno trascurato almeno tre elementi molto rilevanti:
• le diverse esigenze di rafforzamento delle competenze che riguardano la fase di programmazione strategica (esigenze ristrette a dirigenti pubblici e staff e dirigenti delle Autorità di Gestione) e quelle di attuazione (esigenze che riguardano gli operatori appena richiamati, altro staff delle Autorità di Gestione impegnato nell’attuazione e i beneficiari delle operazioni ammesse a finanziamento);
• l’esigenza di diversificare le attività di rafforzamento delle competenze degli operatori pubblici e di affiancamento operativo a seconda di macro-tipologie e tipologie di azioni (basti pensare alle diverse caratteristiche e ai diversi processi attuativi di regimi di aiuti, opere pubbliche e strumenti finanziari);
• la mancanza, in genere, di un’analisi approfondita sui meccanismi di apprendimento a livello locale e, quindi, sui meccanismi di diffusione spaziale e temporale delle conoscenze inerenti a: (i) la formulazione di interventi di sviluppo territoriale in risposta ad avvisi di finanziamento e (ii) la loro attuazione. [2]
In estrema sintesi, questo significa che sull’abbrivio di richieste e Linee Guida della Commissione, anche per il periodo 2021-2027 sono state elaborate delle strategie strutturate di capacity building basate su trasferimenti di competenze “dall’esterno” (e servizi di assistenza tecnica) senza tenere in debita considerazione meccanismi ed effetti di apprendimento spontanei o auto-organizzati a livello locale.
3. L’esigenza di capire meglio i meccanismi di apprendimento su scala locale quali elementi catalizzatori di una migliore attuazione dei “progetti di sviluppo” è stata rimarcata da Lorenzo Mascioli e Lauren Leek in un originale contributo recente focalizzato sugli interventi finanziati in Italia dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). [3]
In questo mio breve post, dopo aver rimarcato che il contributo di Mascioli e Leek è molto articolato ed innovativo e meriterebbe più approfondimenti, provo a sintetizzare alcune considerazioni avanzate dai due Autori che mi sembrano particolarmente rilevanti, con degli adattamenti basati sulla mia personale esperienza professionale e su alcuni elementi specifici della programmazione e dell’attuazione della politica di coesione, segnatamente degli interventi cofinanziati dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR).
4. L’obiettivo principale di ricerca degli Autori (qui un po’ adattato per comodità di esposizione) è “cercare di identificare i fattori che rafforzano la capacità delle comunità locali di finanziare e attuare dei progetti di sviluppo” («this study seeks to identify the factors that enable local communities to organise development projects»).
5. I due Autori, muovendo dall’analisi della copiosa letteratura in materia, dopo aver rimarcato che le analisi sulla capacità di gestione dei progetti dovrebbero distinguere meglio fra “ammontare di finanziamenti che le comunità locali ricevono” e la loro “capacità di organizzare l’avvio dei progetti e di attuarli”, ricordano che i principali fattori che la letteratura ha identificato quali possibili catalizzatori della capacità di comunità locali di attuare in modo soddisfacente i progetti di sviluppo e di massimizzare il loro impatto sono:
• il livello di sviluppo socio-economico;
• le dinamiche politiche locali e le relazioni di queste con quelle sovraordinate;
• la capacità amministrativa (il contributo, probabilmente per dare spazio alla parte più originale dell’analisi, trascura di fornire un inquadramento della natura multi-dimensionale di questo concetto).
6. I due Autori, focalizzano la loro analisi su due fattori certamente trascurati dalle analisi preliminari sui gap di capacità di funzioni della Pubblica Amministrazione (PA) e dalle strategie di capacity building applicate alla programmazione dei Fondi Strutturali:
• i processi di apprendimento territoriali (dalle comunità locali “più vicine”);
• i processi di apprendimento nel tempo (e, di riflesso, l’importanza della c.d. “path-dependence” anche nell’accumulazione di conoscenze utili per accedere ai finanziamenti e per avviare e attuare dei progetti locali di sviluppo).
7. A tale riguardo preme evidenziare che, tradizionalmente, nell’ambito dell’attuazione dei Fondi europei, si è fatto ampiamente ricorso ai c.d. “gemellaggi” fra Istituzioni “più performanti” e Istituzioni “meno performanti” (più fragili), organizzati come processi di trasferimento di buone pratiche già sperimentate, da quelle “più forti” a quelle “più fragili”.
A me pare che questi processi di trasferimento di competenze abbiano sempre trascurato due fattori:
• le diverse condizioni di contesto – fra regioni diverse e anche all’interno di una data regione – che possono incidere sui divari di capacità amministrativa e anche sugli stessi effetti delle attività di sostegno delle capacità;
• l’importanza dei meccanismi informali di trasferimento di conoscenze fra comunità locali contigue che solo la vicinanza geografica può garantire, sempre tenendo bene a mente la prima legge della Geografia di Waldo Tobler, opportunamente richiamata anche dagli Autori del saggio qui discusso. [4]
In merito alle condizioni di contesto, va anche considerato che, come ha magistralmente evidenziato Laura Polverari in un contributo del 2020, «sebbene esistano molti indici e indicatori compositi per misurare aspetti della capacità istituzionale e amministrativa, questi, pur rendendo bene l’idea del relativo posizionamento di Stati, regioni e, in alcuni casi, anche Enti Locali […] non forniscono sufficienti dettagli o chiavi di lettura per capire in maniera puntuale quali sono gli elementi di relativa debolezza in ciascun contesto (e come tali elementi possano essere migliorati)». [5]
8. L’esigenza di approfondire i meccanismi di trasmissione su base territoriale di conoscenze utili su accesso ai finanziamenti e gestione dei progetti sarà ancora più pressante se verrà confermata la ricentralizzazione a livello di Governi centrali degli interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali. Se anche la programmazione degli interventi di capacitazione delle funzioni dovesse essere sottratta alle Regioni, sarebbe difficile disegnarli sulla base di esigenze specifiche dei vari territori.
E sarebbe anche più difficile combinarla con i meccanismi di apprendimento dal basso, o auto-organizzati dalle comunità locali.
Inoltre, vi sarebbe il rischio di una riproposizione di meccanismi di scambio di conoscenze assimilabili ai “gemellaggi”.
9. Qualora si avviasse, sull’abbrivo del paper di Mascioli e Leek, una più ampia riflessione sui meccanismi di apprendimento spaziale qui discussi, si dovrebbe anche approfondire come incidano su di essi:
• soggetti particolarmente qualificati che rivestono un ruolo certamente rilevante nell’indirizzare le dinamiche di sviluppo locale e, alla luce della loro mission, incidono anche sui processi di trasferimento delle conoscenze, quali Fondazioni, Camere di Commercio, centri servizi avanzati all’innovazione tecnologica, incubatori o acceleratori di impresa;
• soggetti istituzionali di secondo livello quali ANCI, UNCEM ed altre e le loro agenzie tecniche e soggetti privati di secondo livello (associazioni di categoria);
• partenariati pubblici – privati “di scopo” previsti dalla stessa normativa sui Fondi “a gestione concorrente”, funzionali a una migliore gestione della finanza pubblica europea e dei progetti su scala locale. Si fa riferimento in primo luogo ai Gruppi di Azione Locale (GAL) che sono il perno dell’approccio LEADER nell’ambito degli interventi a sostegno dello sviluppo rurale della PAC e ai Gruppi di Azione Costiera (GAC) che gestiscono dei piani territoriali di sviluppo che interessano zone costiere sulla base di principi e meccanismi che sono propri del c.d. “Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo”. Si tratta, infatti, di particolari forme di partenariato pubblico privato che, fra le altre cose, dovrebbero contribuire a diffondere la conoscenza su opportunità di finanziamento dell’UE a tutti i portatori di interesse del territorio aderenti al GAL, a rafforzare la loro capacità di elaborare ed attuare dei progetti e a migliorare i sistemi di governance locale. [6]
10. Un’altra questione interessante (e poco dibattuta) concerne l’azione di catalizzazione di questi meccanismi di apprendimento svolta da “unusual suspects”, quali le organizzazioni del terzo settore (anche quelle più piccole). Infatti, queste:
• a fronte di Amministrazioni locali un po’ inerti, spesso assolvono a funzioni di “pioneering” riuscendo a cogliere, prima degli stessi amministratori, domande di politiche pubbliche inevase e a proporre soluzioni innovative ai problemi locali che, nel tempo, alimentano dei processi di apprendimento collettivi su come migliorare formulazione, gestione e finanziamento di progetti innovativi;
• nel corso del tempo hanno dovuto e saputo valorizzare strumenti di finanziamento “diretti” dell’UE (quali LIFE, Europa Creativa e altri a tutela dei consumatori e dei diritti sociali) o anche i finanziamenti dei Programmi di Cooperazione Territoriale Europea della politica di coesione per alimentare la loro missione e le loro attività di frontiera. Questo ha consentito loro di accumulare un patrimonio di conoscenze su fondi pubblici dell’UE, “europrogettazione” e project management che, nell’ambito di partenariati con le Autorità locali, hanno trasferito anche alla sfera pubblica.

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[1] Cfr.: TOBLER W. R. (1970). A computer movie simulating urban growth in the Detroit region. Economic Geography, 46, 234, p. 236.
[2] Andrebbero anche considerate, a monte, le difficoltà nell’individuare una definizione condivisa di capacità amministrativa e, quindi, delle stesse politiche per sostenerla.
[3] Cfr.: MASCIOLI L., LEEK L. (2025). What does it take to organise development projects? Spatial and temporal effects in Italy’s National Recovery and Resilience Plan, Regional Studies, 2025, VOL. 59, NO. 1, 2587809.
[4] Bachtler e altri (2023) individuano due cluster di componenti chiave della capacità amministrativa:
• le componenti “interne”;
• le componenti “esterne”. Fra queste (si veda la figura che segue) viene incluso il grado di decentramento istituzionale, aspetto molto rilevante nel sistema politico-amministrativo italiano e anche nel sistema di governance dei Fondi Strutturali. Il nodo della questione è che, come accennato nel post del 20 febbraio scorso, il sistema di Multi Level Governance che, da sempre, caratterizza la gestione degli interventi della politica di coesione viene fortemente indebolito dalle proposte ufficiali della Commissione, come ha ammesso in un contributo recentissimo anche Nicola De Michelis, da svariati anni figura apicale della DG Regional Policy della Commissione.

Fig. 1 – Componenti interne ed esterne della capacità amministrativa

Si noti che il quadro politico e la capacità di influenza dei decision-makers – fattori considerati anche da Mascioli e Leek – possono incidere anche sui meccanismi di apprendimento informale di Autorità e comunità locali. Si pensi a due Comuni contigui che hanno avviato un processo collaborativo – formalizzato o meno – per accadere a dei finanziamenti pubblici. Il processo collaborativo, in genere, viene avviato più per convergenze politiche che non per un riconoscimento tecnico dell’esigenza di cooperare per facilitare l’accesso ai finanziamenti e coordinare delle strategie condivise di sviluppo dei territori amministrati. A fronte di queste condizioni, se una tornata elettorale determina un cambio di guardia (e di orientamento politico) alla guida di uno dei due Comuni, si registrerà una discontinuità nei meccanismi informali di apprendimento a livello locale.
Cfr.: BACHTLER J., POLVERARI L., DOMORENOK E., GRAZIANO P. (27 November 2023). Administrative capacity and EU Cohesion Policy: implementation performance and effectiveness, Regional Studies, DOI: 10.1080/00343404.2023.227688.
[5] Cfr.: POLVERARI L. (2020). La capacità amministrativa in Italia: sfide, opportunità e prospettive. Quaderno SVIMEZ n. 63, SVIMEZ, Roma, p. 37.
[6] L’art. 33(3) del Reg. (UE) 2021/1060 (Regolamento generale sui Fondi Strutturali) riporta un elenco di funzioni che debbono essere esperite dai GAL. La prima in elenco è la seguente: “sviluppare la capacità degli operatori locali di elaborare e attuare operazioni”.
Tale funzione è giustamente interpretata da molti GAL in senso estensivo e, quindi, essi promuovono anche attività di capacitazione nell’ambito della loro area territoriale di riferimento intese a migliorare la capacità degli operatori di accedere anche ad altri contributi pubblici, oltre a quelli della PAC.

P.S. Credits: Immagine di SnockSnap liberamente disponibile su Pixabay.