«La mano che riceve sta sempre sotto a quella che dà»
(Proverbio africano)
1. Per la programmazione e l’attuazione degli interventi della politica di coesione sono previste rilevanti novità nel periodo 2028-2034.
Una di queste è la reintroduzione di un policy field integralmente dedicato ai processi di capacitazione istituzionale (come nel periodo 14-20, in cui vi era l’Obiettivo Tematico 11 “Rafforzare la capacità istituzionale delle Autorità Pubbliche e delle parti interessate”).
L’art. 3 della proposta di regolamento generale sulle politiche strutturali e sui Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) prevede una articolazione delle politiche strutturali in Obiettivi Specifici (5) e policy field (in tutto 28). [1]
Il quinto Obiettivo Specifico (OS) è denominato “Proteggere e rafforzare i diritti fondamentali, la democrazia, l’uguaglianza e lo Stato di diritto e affermare i valori dell’Unione” ed è articolato in quattro ambiti di policy, fra cui “Migliorare l’efficienza della Pubblica Amministrazione e la capacità istituzionale delle Autorità Pubbliche e dei portatori di interessi a livello nazionale, regionale e locale”. [2]
2. Come avevo già evidenziato in dei post di febbraio e marzo, è già tempo, quindi, di riflettere su delle possibili modifiche alle strategie di capacitazione amministrativa di soggetti gestori e beneficiari degli interventi della futura politica di coesione. Questo anche per tenere conto di alcuni cambiamenti rilevanti proposti dalla Commissione sia per il sistema di governance, che per il novero di policy field e di possibili investimenti che si potranno sostenere con i Fondi Strutturali. Fra questi ultimi, peraltro, ve ne saranno alcuni destinati a sostenere capacità di difesa e capacità di affrontare in chiave preventiva rischi militari, ambientali e territoriali per i quali si tratterà di avviare quasi da zero nuove attività di capacity building.
3. In particolare, sarebbe opportuno cercare di passare da un modello “top down” in cui un’Autorità Pubblica “posta in alto nella gerarchia” (o per il fatto di porsi su di un livello giurisdizionale più elevato o per il fatto di essere considerata più performante) trasferisce competenze a un’altra Autorità sotto-ordinata o a degli indistinti beneficiari, a un modello “comunitario”, in cui più attori partecipano a processi di costruzione di competenze e di trasferimento delle stesse su base paritaria e collaborativa.
4. In merito, vorrei richiamare di nuovo un contributo recente focalizzato sulla gestione a livello locale dei progetti finanziati in Italia dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), firmato da Lorenzo Mascioli e Lauren Leek, che pone particolare enfasi su due fattori poco considerati dalle analisi preliminari sui gap di capacità di funzioni della Pubblica Amministrazione (PA) e dalle strategie di capacity building applicate alla programmazione dei Fondi Strutturali:
• i processi di apprendimento spaziale (dalle comunità locali “più vicine”);
• i processi di apprendimento nel tempo (e, di riflesso, l’importanza della c.d. “path-dependence” anche nell’accumulazione di conoscenze utili per accedere ai finanziamenti e per avviare e attuare dei progetti locali di sviluppo). [3]
5. Questi due aspetti, tradizionalmente, sono stati fortemente trascurati dalle azioni di capacity building coordinate o gestite direttamente dalla Commissione e da quelle, nell’ambito della programmazione nazionale dei Fondi per la coesione, gestite dalle Autorità di Gestione (AdG) dei Programmi.
In questa luce, il primo aspetto da considerare è che esse sono caratterizzate da un approccio fortemente gerarchico (si veda la figura che segue).
Le azioni di capacity building informate a un approccio gerarchico si possono articolare in due blocchi:
• quelle strettamente “top down” che “seguono” l’articolazione in più livelli di governo della politica di coesione, nel senso che esse sono attuate da Istituzioni collocate su diversi livelli giurisdizionali, per cui quelle sovra-ordinate – Commissione e, a cascata, dicasteri dei Governi centrali e Amministrazioni Regionali (per semplicità AdG dei Programmi) – sviluppano delle strategie di capacitazione per quelle sotto-ordinate. Ad esempio, quelle coordinate dalla Commissione, generalmente, assumono quali target le Amministrazioni regionali (le AdG dei Programmi) e le Autorità Urbane;
• quelle “orizzontali” così definibili in quanto, anche se caratterizzate dal coordinamento di una Istituzione pubblica sovra-ordinata (che può essere la Commissione, il Dipartimento per le Politiche di Coesione e per il Sud in quanto titolare del Programma Nazionale Capacità per la Coesione o un Ministero titolare di un Programma Nazionale), implicano la creazione di un rapporto diretto fra organizzazioni della PA che si collocano sullo stesso livello giurisdizionale. In questo caso è corretto parlare di un approccio gerarchico, in quanto l’idea di fondo di tali azioni è che vi sia una organizzazione della PA “più forte” (in quanto performante) che trasferisce delle buone pratiche amministrative e tecnico-operative ad un’altra più fragile (meno performante), sotto l’ipotesi molto forte che le condizioni di contesto quasi non incidano affatto sulla performance delle organizzazioni.
Figura 1 – La natura gerarchica dei processi di capacity building che interessano
programmazione e attuazione degli interventi della politica di coesione
6. Per capire meglio l’importanza delle implicazioni dell’analisi sviluppata da Mascioli e Leek, preme evidenziare che, tradizionalmente, nell’ambito dell’attuazione dei Fondi europei, si è fatto ampiamente ricorso ai c.d. “gemellaggi” fra Istituzioni “più performanti” e Istituzioni “meno performanti” (più fragili), organizzati come processi di trasferimento di buone pratiche già sperimentate, da quelle “più forti” a quelle “più fragili”.
A me pare che questi processi di trasferimento di competenze abbiano sempre trascurato due fattori:
• le diverse condizioni di contesto – fra regioni diverse e anche all’interno di una data regione – che possono incidere sui divari di capacità amministrativa e anche sugli stessi effetti delle attività di sostegno delle capacità;
• l’importanza dei meccanismi informali di trasferimento di conoscenze fra comunità locali contigue che solo la vicinanza geografica può garantire. [4]
7. Qualora si avviasse, sull’abbrivo del paper di Mascioli e Leek, una più ampia riflessione sui meccanismi di apprendimento spaziale qui discussi, si dovrebbe anche approfondire come incidano su di essi:
• soggetti particolarmente qualificati che rivestono un ruolo certamente rilevante nell’indirizzare le dinamiche di sviluppo locale e, alla luce della loro mission, incidono anche sui processi di trasferimento delle conoscenze, quali Fondazioni (in particolare quelle grant-making che distribuiscono finanziamenti sulla base di procedure di selezione assimilabili a quelle di evidenza pubblica), Camere di Commercio, centri servizi avanzati all’innovazione tecnologica, incubatori o acceleratori di impresa;
• soggetti istituzionali di secondo livello quali ANCI, UNCEM ed altre e le loro agenzie tecniche e soggetti privati di secondo livello (associazioni di categoria);
• partenariati pubblici – privati “di scopo” previsti dalla stessa normativa sui Fondi “a gestione concorrente”, funzionali a una migliore gestione della finanza pubblica europea e dei progetti su scala locale. Si fa riferimento in primo luogo ai Gruppi di Azione Locale (GAL) che sono il perno dell’approccio LEADER nell’ambito degli interventi a sostegno dello sviluppo rurale della PAC e ai Gruppi di Azione Costiera (GAC) che gestiscono dei piani territoriali di sviluppo che interessano zone costiere sulla base di principi e meccanismi che sono propri del c.d. “Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo”. Si tratta, infatti, di particolari forme di partenariato pubblico privato che, fra le altre cose, dovrebbero contribuire a diffondere la conoscenza su opportunità di finanziamento dell’UE a tutti i portatori di interesse del territorio aderenti al GAL, a rafforzare la loro capacità di elaborare ed attuare dei progetti e a migliorare i sistemi di governance locale. [5]
8. Un’altra questione interessante (e poco dibattuta), già introdotta nel post del 25 febbraio scorso, concerne l’azione di catalizzazione di questi meccanismi di apprendimento svolta da “unusual suspects”, quali le organizzazioni del terzo settore (anche quelle più piccole). Infatti, queste:
• a fronte di Amministrazioni locali un po’ inerti, spesso assolvono a funzioni di “pioneering” riuscendo a cogliere, prima degli stessi amministratori, domande di politiche pubbliche inevase e a proporre soluzioni innovative ai problemi locali che, nel tempo, alimentano dei processi di apprendimento collettivi su come migliorare formulazione, gestione e finanziamento di progetti innovativi;
• nel corso del tempo hanno dovuto e saputo valorizzare strumenti di finanziamento “diretti” dell’UE (quali LIFE, Europa Creativa e altri a tutela dei consumatori e dei diritti sociali) o anche i finanziamenti dei Programmi di Cooperazione Territoriale Europea della politica di coesione per alimentare la loro missione e le loro attività di frontiera. Questo ha consentito loro di accumulare un patrimonio di conoscenze su fondi pubblici dell’UE, “europrogettazione” e project management che, nell’ambito di partenariati con le Autorità locali, hanno trasferito anche alla sfera pubblica.
9. In estrema sintesi, si tratta di passare da un modello “top down” (gerarchico) di trasferimento di conoscenze (in cui una mano sta sopra e “dona” delle competenze a quella che sta sotto) a un modello policentrico in cui tutti coloro che vi aderiscono lo fanno su un piano di parità e:
• hanno l’umiltà di riconoscere che tutti, anche gli operatori più fragili, possono sviluppare delle competenze specifiche e, quindi, non è fruttuoso impostare i processi di trasferimento di competenze come meccanismi unidirezionali;
• affrontano la sfida difficilissima di identificare le giuste “intersezioni” di competenze utili per migliorare procedure attuative ed efficacia dei progetti che derivano da organizzazioni e discipline diverse, in cui mettere a fattor comune la pluralità di competenze disponibile in un dato territorio. Si tratta di valorizzare, mutatis mutandis, l’approccio “The Medici Effect” di Frans Johansson all’analisi dei processi di innovazione e delle caratteristiche degli ecosistemi innovativi più performanti. [6]
10. In estrema sintesi, l’imprenditore e divulgatore Johansson ha rimarcato ampiamente l’importanza di promuovere la collaborazione fra soggetti che operano in diversi ambiti disciplinari e sono portatori di competenze e culture diverse per generare e alimentare processi di innovazione “disruptive”.
In particolare egli ha sempre enfatizzato l’idea di fondo che le innovazioni più originali e “disruptive” si sviluppano nelle “intersezioni” fra conoscenze provenienti da ambiti disciplinari e sistemi culturali diversi.
Ne deriva l’idea che per promuovere l’innovazione è importante favorire l’incontro fra più conoscenze generali, più competenze specifiche e più valori prendendo come esempio il modello sviluppato dal mecenatismo dei Medici nella Firenze del XV secolo che portò alla creazione di quello che egli considera il più grande ecosistema innovativo della storia (appunto, la Firenze dei Medici), che era stato animato da scienziati, intellettuali e artisti “larger than life”.
11. Mutatis mutandis, un approccio di questo tipo andrebbe sperimentato anche nel caso dei processi di trasferimento di competenze a livello locale. Come scrivevano gli esperti del FORMEZ in un contributo del 2013, «si tratta, sulla base delle specificità dei singoli contesti di agire per l’adeguamento delle risorse [conoscitive e tecnico-procedurali, distribuite fra più attori locali] nella comune prospettiva della crescita del livello di autonomia degli attori interessati». [7]
Tale adeguamento delle risorse conoscitive e tecnico-procedurali non dovrebbe seguire un approccio tecnocratico per cui lo stesso tipo di competenze (quelle sulla formulazione dei progetti, quelle sugli appalti, quelle sulla rendicontazione delle spese e altre specifiche dei sistemi di gestione e controllo dei Fondi Strutturali) viene trasferito in maniera uniforme e manicheo quali che siano i contesti e le esigenze di aggiornamento. Invece, dovrebbe muovere dalla valorizzazione di conoscenze sedimentate in diversi ambiti disciplinari e di diversi approcci alla propagazione territoriale delle competenze.
12. A tale riguardo va ricordato che un approccio “The Medici Effect” informa ampiamente anche l’Iniziativa New European Bauhaus, rilanciata a fine 2025, una Iniziativa cross-cutting rispetto a diversi ambiti di intervento dei Fondi Strutturali che si configura come un autentico strumento di capacity building gestito direttamente dall’Esecutivo europeo. [8]
Ma quella dei possibili legami fra l’Iniziativa New European Bauhaus (NEB) e il negoziato sui Fondi per la coesione 2028-2034 è una storia da raccontare meglio nei prossimi post.
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[1] La principale Comunicazione di riferimento per il negoziato sulle politiche strutturali 2028-2034 dell’UE è la Comunicazione COM(2025) 565 del 16/07/2025.
Su questa proposta di regolamento generale per le politiche strutturali 28-34 si è già sviluppato un interessante confronto fra gli Stati Membri e il 16 giugno scorso il Consiglio Affari Generali ha raggiunto un accordo parziale sulla revisione del testo iniziale della proposta.
[2] Fra i quattro policy field vi è anche “promuovere la cultura come catalizzatore dei valori europei e sostenendo un settore culturale vivace e diversificato”.
[3] L’obiettivo principale di ricerca degli Autori (qui un po’ adattato per comodità di esposizione) è “cercare di identificare i fattori che rafforzano la capacità delle comunità locali di finanziare e attuare dei progetti di sviluppo” («this study seeks to identify the factors that enable local communities to organise development projects»). I due Autori, dopo aver rimarcato che le analisi sulla capacità di gestione dei progetti dovrebbero distinguere meglio fra “ammontare di finanziamenti che le comunità locali ricevono” e la loro “capacità di organizzare l’avvio dei progetti e di attuarli”, ricordano che i principali fattori che la letteratura ha identificato quali possibili catalizzatori della capacità di comunità locali di attuare in modo soddisfacente i progetti di sviluppo e di massimizzare il loro impatto sono: (i) il livello di sviluppo socio-economico; (ii) le dinamiche politiche locali e le relazioni di queste con quelle sovraordinate; (iii) la capacità amministrativa (il contributo, probabilmente per dare spazio alla parte più originale dell’analisi, trascura di fornire un inquadramento della natura multi-dimensionale di questo concetto).
Cfr.: MASCIOLI L., LEEK L. (2025); What does it take to organise development projects? Spatial and temporal effects in Italy’s National Recovery and Resilience Plan, Regional Studies, 2025, VOL. 59, NO. 1.
[4] Le strategie di capacity building, peraltro, scontano tradizionalmente la scarsa considerazione dei seguenti fattori:
• le diverse esigenze di rafforzamento delle competenze che riguardano la fase di programmazione strategica (esigenze ristrette a dirigenti pubblici e staff e dirigenti delle Autorità di Gestione) e quelle di attuazione (esigenze che riguardano gli operatori appena richiamati, altro staff delle Autorità di Gestione impegnato nell’attuazione e i beneficiari delle operazioni ammesse a finanziamento);
• l’esigenza di diversificare le attività di rafforzamento delle competenze degli operatori pubblici e di affiancamento operativo a seconda di macro-tipologie e tipologie di azioni, come avevo già evidenziato nei post di maggio 2023, in particolare in quello del 20/05/2023 (basti pensare alle diverse caratteristiche e ai diversi processi attuativi di regimi di aiuti, opere pubbliche e strumenti finanziari).
[5] L’art. 33(3) del Reg. (UE) 2021/1060 (Regolamento generale sui Fondi Strutturali) riporta un elenco di funzioni che debbono essere esperite dai GAL. La prima in elenco è la seguente: “sviluppare la capacità degli operatori locali di elaborare e attuare operazioni”.
Tale funzione è giustamente interpretata da molti GAL in senso estensivo e, quindi, essi promuovono anche attività di capacitazione nell’ambito della loro area territoriale di riferimento intese a migliorare la capacità degli operatori di accedere anche ad altri contributi pubblici, oltre a quelli della PAC.
[6] JOHANSSON F. (2004), The Medici Effect. Breakthrough Insights at the Intersections of Ideas, Concepts, and Cultures, Harvard Business Review Press, Harvard (MA).
[7] FORMEZ (2013), Costruire capacità amministrativa integrata: Attrezzare la PA per programmare e gestire i fondi strutturali nella strategia Europa 2020, Roma.
[8] Ho presentato l’Iniziativa New European Bauhaus (NEB) in diversi post.
In quello del 10 febbraio scorso avevo ricordato che la Commissione Europea, lo scorso 16 dicembre, a latere dell’Iniziativa Affordable housing, aveva presentato due documenti ufficiali intesi a rilanciarla:
• la Comunicazione COM(2025) 1026 dal titolo molto significativo “From vision to implementation”, ma anche alquanto deludente in termini di contenuti (la Comunicazione presenta l’evoluzione di questa Iniziativa, ma non aggiunge molto di più);
• la Comunicazione COM(2025) 1027 recante una Proposta di Raccomandazione del Consiglio che delinea un autentico piano operativo articolato in 8 macro-azioni e 29 flagship actions, ampiamente in linea con l’impostazione originale dell’Iniziativa e con la sua vocazione ambientale.
Il Considerando 1 della Proposta di Raccomandazione evidenzia che “il New European Bauhaus (NEB) mira a implementare la transizione pulita e il Clean Industrial Deal attraverso progetti concreti che migliorino la vita quotidiana attraverso soluzioni che combinano sostenibilità con un buon design, inclusività, accessibilità e convenienza, potenziando l’innovazione negli ecosistemi industriali per sbloccare la competitività, rispettando e promuovendo i diversi luoghi, il patrimonio culturale e la diversità culturale dell’Europa”.