«Within any industrial strategy framework,
policymakers have a range of policy instruments at their disposal.
Critical in this process, however, is the vertical and horizontal policy mix
and coordination between central and local government to deliver industrial upgrading.»
David Bailey, Christos N. Pitelis & Philip R. Tomlinson (2023) [1]

Il rafforzamento della “dimensione industriale” della politica di coesione 2028-2034

1. Per la programmazione e l’attuazione degli interventi della politica di coesione sono previste rilevanti novità nel periodo 2028-2034. [2]
Fra le principali, si segnala l’introduzione di alcuni policy field che, finora, non sono mai stati oggetto del sostegno dei Fondi Strutturali. Essi sono associati all’Obiettivo Specifico (OS) 3.b Sostenere le capacità di difesa e la sicurezza dell’Unione in tutte le regioni (Difesa e sicurezza) dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) per il periodo 2028-2034 (si veda l’art. 3 della proposta di Regolamento-quadro sulle politiche strutturali di sviluppo 2028-2034 – ex COM(2025) 565 – del 16 luglio 2025). [3]
2. Fra questi policy field dell’OS 3.b Difesa e sicurezza quello che risulta più dirompente rispetto alla impostazione tradizionale della politica di coesione è certamente il policy field 3b.1 Rafforzare la base industriale della difesa dell’UE e la mobilità militare che, come si evince dalla figura che segue, è ampiamente influenzato dalla Strategic Technologies for European Platform (STEP) e, come dice il nome, finanzierà interventi per sostenere:
• la base industriale e tecnologica di difesa europea;
• la mobilità militare.

Figura 1 – Relazione fra pilastri della strategia europea di difesa, cluster della STEP e policy field 3b.1 “Base industriale della difesa e mobilità militare” del FESR 2028-2034

3. Il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) include altri tre policy field direttamente serventi rispetto a obiettivi di competitività e di leadership tecnologica dell’Unione:
• PF 3a.2 Rafforzare la base industriale dell’UE.
• PF 3a.4 Trasformazione digitale.
• PF 3a.5 Ricerca, sviluppo e innovazione.
4. A fronte del deciso rafforzamento della “dimensione industriale” del FESR e, più in particolare, della sua focalizzazione sulla produzione di tecnologie strategiche critiche – fra cui le “tecnologie di difesa” introdotte dal Reg. (UE) 2025/2653 – è lecito chiedersi come coniugare gli obiettivi di riequilibrio territoriale, che costituiscono l’autentica missione della politica di coesione, e quelli prioritari della politica economica europea, nella fase attuale, di rilancio della competitività e di promozione della sicurezza economica, date le loro logiche di intervento alquanto diverse.
Questo aspetto è particolarmente significativo per il policy field 3b.1 Rafforzare la base industriale della difesa dell’UE e la mobilità militare, molto rilevante nell’ambito della strategia di rafforzamento della base industriale e tecnologica e di difesa, ma anche poco adatto a strategie di sviluppo regionali “place-based” se non addirittura confliggente con gli obiettivi di riduzione dei divari territoriali della politica di coesione.

Approccio place-based della politica di coesione: una reliquia del passato?

5. Negli anni Novanta del secolo scorso si registra un autentico “paradigm shift” nelle politiche territoriali (OECD 2009). Se in precedenza queste erano basate su un approccio top-down e sull’erogazione di sussidi intesi a compensare gli svantaggi localizzativi delle aree più fragili e ad attrarre investimenti esogeni, a partire da quegli anni sono diventate sempre più complesse in termini di approccio strategico, articolazione degli interventi e di coinvolgimento degli attori locali.
Le principali caratteristiche di questo “paradigm shift” sono: «(i) le strategie includono una vasta gamma di fattori diretti e indiretti che influenzano la performance delle imprese locali; (ii) un maggiore focus su assets e punti di forza endogeni, piuttosto che su investimenti esogeni e trasferimenti di risorse; (iii) una forte enfasi sulle opportunità piuttosto che sugli svantaggi localizzativi; (iv) un approccio collettivo e negoziato alla gestione delle strategie, caratterizzato dal coinvolgimento di più livelli giurisdizionali e degli stakeholders, a fronte di un ridimensionamento del ruolo del governo centrale» (OECD 2009, pp. 50-51). [4]
Questo nuovo approccio alle politiche territoriali è stato rilanciato per la politica di coesione dell’UE dal Rapporto Barca (2009), che enfatizza come una politica territoriale sia una strategia di sviluppo a lungo termine il cui obiettivo è ridurre la persistente inefficienza (sottoutilizzazione del potenziale) e ineguaglianza all’interno di dati luoghi, valorizzando soprattutto gli asset e le conoscenze specifiche dei luoghi (da sostenere, dall’esterno, con trasferimenti di risorse condizionate). [5]
6. Dal momento che le proposte ufficiali della Commissione, sull’abbrivio di «Regolamento STEP” del 2024 e proposta di “modernizzazione della politica di coesione” del 2025, indirizzano gli interventi del periodo 2028-2034 del FESR su nuove priorità strategiche, fra cui spiccano “leadership tecnologica” in settori strategici (incluso quello dello spazio), capacità di difesa, sicurezza economica e mobilità militare, è opportuno interrogarsi sulla compatibilità di interventi che insistono su settori e/o ecosistemi industriali e tecnologie fortemente avanzate con gli obiettivi di riduzione dei divari territori di sviluppo, che costituiscono il fondamento politico e giuridico della politica di coesione.
In particolare, appare opportuna una riflessione ulteriore sulla coerenza dei possibili investimenti a valere del policy field 3b.1 con principi e tratti distintivi delle politiche strutturali di sviluppo place-based. Come pone in luce la tavola sinottica riportata nella figura che segue (che muove da due analoghe riportate in contributi dell’OCSE del 2009 e del 2020 ed altri di McCann), il policy field 3b.1 e, più in generale, gli interventi a sostegno dello sviluppo e della fabbricazione delle tecnologie strategiche critiche della STEP e delle capacità di difesa, delineano una nuova fase della politica di coesione in cui gli obiettivi di competitività e sviluppo industriale prevalgono su quelli di solidarietà economica, sociale e territoriale. [6]

Figura 2 – Approccio place-based della politica di coesione tradizionale e nuovo approccio focalizzato su competitività, autonomia strategica e capacità di difesa

7. Infine, preme evidenziare che il nuovo sistema di governance delle politiche strutturali di sviluppo 2028-2034 delineato dalle proposte ufficiali della Commissione rischia di mettere in forte discussione alcuni elementi cardine di quel nuovo approccio alle politiche territoriali di sviluppo avviatosi negli anni Novanta e consolidatosi nei trent’anni successivi.
In particolare, come si spiegherà meglio nel prossimo post, il nuovo approccio fortemente top-down che riporta il potere di indirizzo delle scelte a livello di Esecutivo europeo ed Esecutivi nazionali e le caratteristiche distintive delle tecnologie STEP – in particolare delle “tecnologie di difesa” – potrebbero comportare degli specifichi rischi politici ed economici, ampiamente trascurati dalla Commissione, che minerebbero possibilità di attuazione ed efficacia di una politica a sostegno della leadership tecnologica ancorata ai territori (Place-Based Industrial Policy – PBIP). [7]

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[1] Bailey D., Pitelis C.N., Tomlinson P.R. (2023), Place-based industrial and regional strategy – levelling the playing field, Regional Studies, 57:6, 977-983, DOI: 10.1080/00343404.2023.2168260
[2] Si veda la seguente Nota didattica: Bonetti A. (2026), Iniziativa STEP, riesame intermedio dei Programmi della politica di coesione 2021-2027 e Fondo Europeo di Sviluppo Regionale 2028-2034; Centro Studi Funds for Reforms Lab; Nota didattica 1/2026.
[3] L’art. 2 della proposta di Regolamento-quadro indica 5 Obiettivi Generali (OG) elencandoli con le prime lettere dell’alfabeto.
L’art. 3 indica 5 Obiettivi Specifici (OS) elencandoli con le prime lettere dell’alfabeto.
Per questo motivo si parla di OG 2a e di OS 3a e 3b (corrispondenti all’OG 2a) e così via.
La stessa logica di elencazione si applica ai policy field.
[4] OECD (2009), Regions Matter. Economic Recovery, Innovation and Sustainable Growth. OECD Publishing, Paris.
[5] Barca F. (2009), An Agenda for A Reformed Cohesion Policy: A Place-Based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations. Independent Report for the European Commission.
[6] McCann P. (2020), Perceptions of Regional Inequality and the Geography of Discontent: Insights from the UK, Regional Studies, 54, 256–67.
McCann P. (2023), How Have Place-based Policies Evolved to Date and What Are They for Now, OECD – EC High-Level Working Series, Place-Based Policies for the Future, Paris.
OECD (2009), Regions Matter. Economic Recovery, Innovation and Sustainable Growth. OECD Publishing, Paris.
OECD (2020), Territorial Approach to the Sustainable Development Goals. OECD Publishing, Paris.
[7] OECD (2025), Place-Based Industrial Policy Lessons for Place Transformation. OECD Publishing, Paris.