«Public procurement could be effective in stimulating innovation
when demand emerges from the public sector»
OECD – Are industrial policy instruments effective? (2022, p. 4) [1]

1. La Commissione propone per la programmazione 2028-2034 un deciso rafforzamento della “dimensione industriale” della politica di coesione, come già sottolineato nei precedenti post.
Il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) 2028-2034, infatti, include quattro policy field direttamente serventi rispetto a obiettivi di competitività e di leadership tecnologica dell’Unione:
• PF 3a.2 Rafforzare la base industriale dell’UE.
• PF 3a.4 Trasformazione digitale.
• PF 3a.5 Ricerca, sviluppo e innovazione.
• PF 3b.1 Rafforzare la base industriale della difesa dell’UE e la mobilità militare.
2. La “svolta industriale” proposta dalla Commissione per la politica di coesione 2028-2034 risente della crescente focalizzazione della politica industriale dell’UE su “autonomia strategica aperta”, base industriale e tecnologica di difesa europea e prodotti e dispositivi tecnologici fortemente knowledge intensive e, per loro natura, trasversali rispetto alla classificazione dei settori di attività NACE-ATECO (i quattro cluster della Strategic Technologies for Europe Platform – STEP – sostengono lo sviluppo e la fabbricazione di tecnologie che si caratterizzano quali key enabling technologies). [2]
Negli ultimi post ho parimenti posto in luce che questa scelta strategica impone una riflessione su:
• obiettivi diversi e possibili sovrapposizione teoriche e pratiche fra politica di coesione e politica industriale;
• l’esigenza di delineare nell’ambito della politica di coesione un’autentica Place-Based Industrial Policy (PBIP), con riferimento a ciascuno dei quattro policy field richiamati sopra; [3]
• la natura profondamente differente dei primi tre policy field e del policy field 3b.1 Rafforzare la base industriale della difesa dell’UE e la mobilità militare, molto rilevante nell’ambito della strategia di rafforzamento della base industriale e tecnologica e di difesa (fortemente perseguita dalla nuova politica industriale “dirigista” dell’UE), ma anche poco adatto a strategie di sviluppo regionali “place-based” se non addirittura confliggente con gli obiettivi di riduzione dei divari territoriali della politica di coesione;
• tre gravi mancanze dell’approccio alla base della “svolta industriale” (orientata anche al rafforzamento della base industriale e tecnologica di difesa europea) proposta per la politica di coesione (si veda il post del 20 maggio scorso).
3. Fra queste spicca il fatto che la produzione di “tecnologie di difesa” è intesa a soddisfare, quasi integralmente, una domanda pubblica. Per le “tecnologie di difesa”, pertanto, non sembra appropriato intervenire con strumenti dal lato dell’offerta (vari tipi di incentivi ampiamente noti). Invece, sarebbe opportuno concentrare le risorse stanziate su strumenti selettivi di domanda pubblica (public procurement e, se possibile, pre-commercial public procurement), strumenti da combinare con incentivi mirati.
4. A tale riguardo vorrei evidenziare che, rispetto alla proposta di “modernizzazione della politica di coesione” del 1° aprile 2025 che aveva condotto all’introduzione fra gli Obiettivi Specifici (OS) del FESR di un OS 1.7 Rafforzare le capacità industriali per potenziare le capacità di difesa, dando la priorità a capacità a duplice uso, la Commissione propone per il periodo 2028-2034 di sostenere espressamente la produzione di “tecnologie di difesa”, senza mettere dei riferimenti che complicano il quadro a tecnologie “dual use” (policy field 3b.1). [4]
5. Questa è la ragione per cui il focus dell’analisi è sulle “tecnologie di difesa”.
Tale scelta è corroborata dall’analisi dei “settori di intervento” (“campi di intervento”) proposti per tutte le politiche europee dal c.d. “performance framework” definito dalla Comunicazione COM(2025) 545, che inciderà ampiamente sulla formulazione di tutti i Programmi di spesa dell’UE, inclusi i Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR). I “settori di intervento” (la vera “unità minima di programmazione” per il FESR anche nel periodo 2028-2034) sono distribuiti per:
• settori strategici di livello 1;
• settori strategici di livello 2.
Fra i settori strategici di livello 2 vi è anche il settore Difesa che annovera i “settori di intervento” da 404 a 408. Esaminando formulazione di questi “settori di intervento” e indicatori associati è abbastanza evidente che il focus è su “tecnologie di difesa”. [5]
6. Per spiegare meglio che per sostenere sviluppo e fabbricazione delle “tecnologie di difesa” è più opportuno intervenire con strumenti dal lato della domanda (ovviamente, procedendo a un adeguato fine tuning sia di tali strumenti che della loro combinazione con incentivi dal lato dell’offerta), vorrei richiamare alcune riflessioni già proposte sul blog nei mesi estivi dello scorso anno, riflessioni ispirate soprattutto dai due seguenti contributi di ricerca dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE, o OECD dal nome inglese):
• Are industrial policy instruments effective? (2022);
• Place-Based Industrial Policy. Lessons for Place Transformation (2025).
Nel contributo più recente, l’OCSE parla espressamente del progressivo emergere, a livello mondiale, di una Place-Based Industrial Policy (PBIP) e richiama due possibili criticità:
• politica industriale e politica regionale hanno obiettivi diversi (si veda lo schema riportato a 12 del contributo). La prima – sovente place-blind – è intesa a rafforzare la competitività dell’economia nazionale; la seconda ha l’obiettivo precipuo di favorire lo sviluppo di regioni più arretrate e la progressiva convergenza dei loro livelli di sviluppo verso quelli medi nazionali;
• il successo di una Place-Based Industrial Policy – una politica industriale forgiata sulla base di asset, specificità dei sistemi produttivi locali e percorso di sviluppo industriale e socio-economico dei “luoghi” – viene a dipendere dalla “prontezza” dei “luoghi” (“readiness”). Il successo di una PBIP, in altri termini, dipende dalle capacità dei politici (l’OCSE parla di “political readiness”), del sistema imprenditoriale (“economic readiness”) e del sistema amministrativo (l’OCSE usa l’espressione “institutional readiness”, ma va intesa, specificamente, come capacità amministrativa).
7. Le difficoltà a delimitare in modo netto e rigido il perimetro della politica industriale sono rese evidente dagli strumenti di intervento – articolati in cinque tipi – elencati in una tavola sinottica del contributo dell’OCSE (p. 11) riportata nella figura che segue.

Fig. 1 – Le leve di politica industriale proposte dall’OCSE

8. Le “leve” di politica industriale individuate dall’OCSE mettono chiaramente in luce quanto sia problematico separare nettamente la politica industriale da quella regionale e anche da quella commerciale.
Nella riga denominata “regulate” (regolamentare) sono inserite, infatti, “leve” di politica industriale che:
• sovrappongono chiaramente obiettivi di competitività del sistema industriale e di tutela degli equilibri strutturali della bilancia commerciale;
• sono intese a perseguire obiettivi economici di dimensione nazionale (competitività del “sistema paese” ed equilibrio del saldo dei conti con l’estero) e, quindi, hanno un’influenza solo indiretta sugli effetti delle politiche regionali. Ad essere più precisi, tali leve potrebbero addirittura rilevarsi controproducenti rispetto ad obiettivi di riduzione degli squilibri territoriali interni, dato che le diverse regioni si caratterizzano, in genere, per un diverso grado di apertura al commercio internazionale.
9. A tale riguardo vorrei proporre tre considerazioni:
• è opportuno distinguere fra politiche dal lato della domanda e politiche dal lato dell’offerta; [4]
• può essere utile distinguere fra politiche industriali dal lato dell’offerta dirette ed indirette e collocare il tipo “Upskill” fra le politiche industriali indirette (“Upskill” concerne l’esigenza di accompagnare cambiamenti spontanei e cambiamenti indotti dalle politiche pubbliche della struttura produttiva con interventi di rafforzamento e di aggiornamento delle competenze);
• fra le politiche industriali indirette è lecito inserire gli interventi di infrastrutturazione del territorio, specialmente se intesi a dotarli di infrastrutture che generano esternalità di offerta (aree industriali attrezzate per facilitare l’insediamento di nuove unità produttive, centri di offerta di servizi pensati specificamente per gli occupati, anche in partenariato con le imprese, centri logistici, data center e altri).
10. Sulla base di queste riflessioni e considerando anche le politiche industriali passive, intese solo a garantire la tutela delle condizioni di concorrenzialità dei mercati, le leve della politica industriale proposte dall’OCSE si possono riclassificare come illustrano le figure che seguono.
Per strumenti funzionali a una PBIP si intendono solo quegli strumenti – dal lato della domanda e dal lato dell’offerta – per i quali è possibile ipotizzare:
• una suddivisione di responsabilità fra più livelli di governo (questa non è possibile per la politica commerciale in senso stretto e anche per le politiche passive di regolamentazione delle condizioni di concorrenzialità);
• un capillare coinvolgimento nei processi di identificazione dei fabbisogni di intervento e di scelta degli strumenti di policy degli stakeholder locali, in primis organismi di ricerca, imprese e associazioni dei lavoratori.
11. Considero il prospetto riportato nella figura che segue una bussola utilissima se si vuole seriamente capire come impostare in modo lungimirante ed efficace una politica industriale “basata sui luoghi” e, quindi, delle strategie regionali, laddove possibile, di attuazione dei quattro policy field che sosterranno delle strategie di politica industriale nell’ambito della politica di coesione 2028-2034.
12. Con riferimento al sostegno alle “tecnologie di difesa” e alla definizione dell’impianto strategico del policy field 3b.1 Rafforzare la base industriale della difesa dell’UE e la mobilità militare, considerando che, come già evidenziato, la produzione di “tecnologie di difesa” è intesa a soddisfare, quasi integralmente, una domanda pubblica, il prospetto che segue consente di porre in luce due aspetti da approfondire meglio:
• per sostenere sviluppo e fabbricazione di “tecnologie di difesa” è più ragionevole utilizzare gli strumenti dal lato della domanda, richiamati sinteticamente nel prospetto che chiude il post (in questa luce, si può considerare discutibile anche la scelta delle Autorità di Gestione dei Programmi 2021-2027, ampiamente dettata dalla Commissione, di utilizzare le risorse riallocate sui tre cluster iniziali della STEP attraverso interventi dal lato dell’offerta, scelta che è legata soprattutto all’obiettivo di spendere rapidamente stanziate e riprogrammate, piuttosto che a quello di riorientare la struttura industriale verso settori knowledge intensive ad alto valore aggiunto);
• stante la distinzione fra strumenti top down di politica industriale e strumenti la cui gestione può essere devoluta ad enti di governo sub-nazionali, i fattori alla base delle scelte sul decentramento di tali strumenti, che affondano le radici nelle lezioni della “teoria del federalismo fiscale”, di fatto vanno parzialmente accantonati alla luce delle implicazioni su sicurezza civile, militare e istituzionale del finanziamento di dispositivi tecnologici e prodotti per la difesa.

Fig. 2 – Strumenti di politica industriale top down e strumenti
funzionali alla definizione di una Place-Based Industrial Policy

Fig. 3 – Place-Based Industrial Policy: quadro completo dei principali strumenti

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[1] Criscuolo C., Gonne N., Kitazawa K., Lalanne G. (2022), Are industrial policy instruments effective? A review of the evidence in OECD countries. OECD Science, Technology and Industry Policy Papers. No. 128; OECD Publishing, Paris.
[2] Le tecnologie strategiche critiche della STEP sono state inizialmente raggruppate in tre cluster (si vedano il Considerando 6 e l’art. 2 del Reg. (UE) 2024/795):
• tecnologie digitali e innovazione delle tecnologie deep tech (microelettronica, intelligenza artificiale, quantum computing, edge computing e altre molto avanzate);
• tecnologie pulite ed efficienti nell’uso delle risorse (segnatamente tecnologie “a zero emissioni nette”);
• biotecnologie, incluse i medicinali critici.
Il Reg. (UE) 2025/2653, emendando il Reg. (UE) 2024/795, ha poi introdotto il IV cluster delle “tecnologie di difesa”.
[3] OECD (2025), Place-Based Industrial Policy. Lessons for Place Transformation.
Foundation for European progressive Studies (2026), Place-Based Industrial Policy.
[4] Un lettore del blog, molto opportunamente, mi ha fatto notare che le considerazioni che sto sviluppando nei post recenti sono condivisibili se si fa riferimento alle “tecnologie di difesa”.
L’approccio analitico e le conclusioni andrebbero ampiamente modificate se si considerasse il nome completo dell’OS 1.7 introdotto dal Reg. (UE) 2025/2914 (Rafforzare le capacità industriali per potenziare le capacità di difesa, dando la priorità a capacità a duplice uso) e si ragionasse su “capacità a duplice uso”.
A fronte di questa interessante e gradita osservazione, mi sembra opportuno rimarcare che nei post del blog, a partire dall’approvazione del Reg. (UE) 2025/2653 (“mini-omnibus difesa”), che ha introdotto il IV cluster della STEP “tecnologie di difesa”, ho sempre fatto riferimento all’elenco di tali tecnologie riportato nella Comunicazione della Commissione C/2025/6798 “Seconda Nota di orientamento sulla piattaforma per le tecnologie strategiche per l’Europa – STEP”.
Per massima chiarezza ricordo anche che il Reg. (UE) 2025/2643 del 16 dicembre 2025 sul Programma per l’industria europea della difesa (EDIP – European Defence Industry Programme) e la Comunicazione C/2025/6798 fanno riferimento all’Allegato alla Direttiva 2009/43/CE che semplifica le modalità e le condizioni di trasferimento all’interno della Comunità dei “prodotti” per la difesa (Direttiva che, si ricordi, è stata emendata più volte), che, in sostanza, coincide con l’elenco comune delle attrezzature militari dell’UE, la cui versione più recente è stata adottata dal Consiglio il 24 febbraio 2025.
La Comunicazione della Commissione C/2025/6798 “Seconda Nota di orientamento sulla piattaforma per le tecnologie strategiche per l’Europa”, peraltro rimarca che fra le “tecnologie di difesa” assumono un ruolo preminente «i settori di capacità prioritari individuati dal Consiglio Europeo il 6 marzo 2025», ossia:
• difesa aerea e missilistica;
• sistemi di artiglieria, comprese capacità di attacco in profondità di precisione;
• missili e munizioni;
• droni e sistemi antidrone;
• abilitanti strategici, anche in relazione allo spazio e alla protezione delle infrastrutture critiche;
• mobilità militare;
• questioni cibernetiche, intelligenza artificiale e guerra elettronica.
In sede di negoziato va certamente richiesto alla Commissione se il riferimento alle tecnologie “dual use” di cui all’OS 1.7 del FESR 2021-2027 introdotto con il Reg. (UE) 2025/1914 va considerato superato oppure no e di chiarire in termini molto più espliciti cosa si intende per “tecnologie di difesa”.
[5] In continuità con la programmazione 14-20 e con quella corrente, la vera “unità minima di programmazione” sarà costituita non dalle azioni inserite nei PPNR, bensì dai “settori di intervento” (“campi di intervento”) riportati nell’Allegato I alla proposta di regolamento che stabilisce un quadro di tracciamento della spesa di bilancio e della performance del bilancio e altre norme orizzontali per i programmi e le attività dell’Unione (ex COM(2025) 545).
I “settori di intervento” vengono definiti come una categoria standardizzata e predefinita utilizzata per classificare le attività sostenute.
L’Allegato I consiste in una tabella le cui colonne riportano:
• il settore strategico (livello 1);
• il settore strategico (livello 2);
• il campo di intervento;
• il contributo di ogni campo di intervento a: (i) la mitigazione dei cambiamenti climatici; (ii) l’adattamento ai cambiamenti climatici; (iii) gli obiettivi ambientali; (iv) gli obiettivi sociali;
• gli indicatori di realizzazione;
• gli indicatori di risultato.
Il settore strategico di livello 2 difesa è articolato nei seguenti “settori di intervento”:
404 Espansione industriale e resilienza dell’industria della difesa.
405 Appalti collaborativi nel settore della difesa.
406 Mobilità militare.
407 Infrastrutture militari (esclusa la mobilità militare).
408 Sostegno ai partner strategici e ai loro ecosistemi industriali nel settore della difesa (qui per partner strategici vanno intesi Paesi Terzi e, non a caso, gli indicatori riportano riferimenti espliciti all’Ucraina).
Come si può osservare si parla espressamente di industria della difesa, senza riferimenti a un possibile “duplice uso” di dispositivi tecnologici e prodotti finanziati. Per questo l’analisi è focalizzata sulle tecnologie militari.
Va aggiunto che vi è un ampio settore di livello 1 sostegno alle imprese che annovera “settori di intervento” che non riportano riferimenti espliciti a “tecnologie di difesa” o tecnologie e prodotti “dual use”.
[6] Sulla tassonomia degli strumenti di politica industriale si vedano: OECD (2010), Demand-side innovation policies; OECD Publishing, Paris; OECD (2011), Business innovation policies. Selected country comparisons; OECD Publishing, Paris; Criscuolo C., Gonne N., Kitazawa K., Lalanne G. (2022), Are industrial policy instruments effective? A review of the evidence in OECD countries. OECD Science, Technology and Industry Policy Papers. No. 128; OECD Publishing, Paris. Evenett S., Jakubik A., Martín F., Ruta M. (2024), The return of industrial policy in data. The World Economy, 47(7), 2762-2788.