«L’Unione e gli Stati Membri provvedono affinchè
siano assicurate le condizioni necessarie alla
competitività dell’industria dell’Unione»
Art. 173 del Trattato sul Funzionamento dell’UE
Il “ritorno della politica industriale” fra le priorità dell’agenda di policy dell’UE
Negli ultimi anni è stato ampiamente dibattuto “il ritorno della politica industriale” (titolo di un influente policy paper del 2024 dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico – OCSE), su scala globale. [1]
A partire dai primi anni dello scorso decennio si assiste a un progressivo “ritorno della politica industriale” anche fra le priorità dell’agenda di politica economica dell’UE.
La politica industriale dell’UE, infatti, per circa un quarto di secolo (il periodo che va dalla metà degli anni Ottanta alla fine della prima decade del nuovo secolo) è stata incardinata sull’approfondimento del mercato interno “aperto e concorrenziale” e, quindi, caratterizzata da un approccio minimalista fondato sulla stringente applicazione delle “regole di concorrenza” (articoli 101-106 del Trattato sul Funzionamento dell’UE – TFUE) e delle regole sugli “aiuti concessi dagli Stati” (artt. 107-109 del TFUE) e su misure orizzontali. Il professor Mosconi parla di quella fase come degli “anni dell’oblio” della politica industriale europea. [2]
Solo dopo la lunga fase recessiva che è seguita alla doppia crisi finanziaria propagatasi dagli Stati Uniti (crollo verticale del valore dei sub-prime – 2006-2007 – e fallimento della Lehman Brothers il 15 settembre 2008), sull’abbrivio di esplicite richieste di Francia e Germania e, di riflesso, dei Consigli europei, la Commissione ha ripreso a tessere la tela di un’autentica politica industriale, in cui oltre a misure antitrust e regolatorie e a misure orizzontali intese, fondamentalmente, a sostenere le attività di ricerca e innovative, sono state progressivamente adottate misure volte a modificare la struttura produttiva, o informate a un approccio di politica economica “mission-oriented”. [3]
Va aggiunto che Manzella e Panucci, autorevolmente, evidenziano che già all’inizio di questo secolo «iniziava a rompersi […] l’onda lunga neoliberista che si era avviata a metà degli anni Ottanta e cominciava a modificarsi l’atteggiamento sui temi delle politiche pubbliche per l’industria». [4]
Si può certamente convenire che vi sono dei segnali di una ripresa di attenzione per una politica industriale più dirigista già nella prima decade del nuovo secolo. Tuttavia, sembra più corretto individuare nel 2010, con il varo della strategia di sviluppo pluriennale Europe 2020 – articolata in sette Iniziative Faro – e la pubblicazione della Comunicazione di presentazione della rilevante Iniziativa Faro della strategia “Una politica industriale per l’era della globalizzazione”, il vero anno di rottura della lunga fase della politica industriale “neutrale” dell’UE. È in quella fase, infatti, che i decisori politici europei prendono contezza di un autentico rischio di deindustrializzazione che incombe sul vecchio continente. [5]
Questo nuovo corso della politica industriale dell’UE, andatosi lentamente consolidando nello scorso decennio, ha registrato una decisa accelerazione dopo lo scoppio della crisi pandemica da COVID-19 e la deflagrazione delle conseguenze economiche transnazionali più eclatanti dei lunghi periodi di lock-down parziali o totali (rottura delle catene di fornitura su scala internazionale, difficoltà di approvvigionamento registrate da tutti gli Stati Membri di alcune materie prime e/o input produttivi fondamentali, in particolare i chip di silicio e, non ultimo, tensioni sui prezzi delle materie prime, in particolare i combustibili fossili). Nella fase post-pandemica si consolida il dibattito sulla c.d. “autonomia strategica” dell’UE, da intendersi, fondamentalmente, come esigenza di potenziare la capacità dell’UE di acquisire sui mercati internazionali o auto-produrre delle materie prime strategiche (in primo luogo i minerali noti come “terre rare”, fondamentali per la produzione di smartphone, di veicoli a guida autonoma e per lo sviluppo della robotica avanzata) e di produrre alcune tecnologie fondamentali per le “transizioni gemelle” (verde e digitale) e alcuni materiali avanzati cruciali per la leadership industriale. [6]
Il nuovo corso della politica industriale dell’UE, informato a un approccio “market-shaping”, si rafforza ulteriormente dopo l’invasione dell’Ucraina da parte della Federazione Russa (24 febbraio 2022), che ha due riflessi macroscopici sul disegno delle politiche pubbliche dell’UE:
• il varo dell’articolata Iniziativa REPowerEU – fondata sulle Comunicazioni COM(2022) 108 e COM(2022) 230 – intesa a diversificare la strategia di approvvigionamento dei combustibili fossili, in primo luogo per affrancarsi dalle forniture russe, e a promuovere lo sfruttamento delle fonti energetiche rinnovabili;
• l’ampliamento del concetto di “autonomia strategica” che, oltre alla componente di sicurezza economica, vede rapidamente crescere la rilevanza politica e di politica economica di un secondo pilastro imperniato sulla sicurezza militare.
Nella fase corrente, la politica industriale dell’UE, diversamente dal passato, non è una politica intesa solo a correggere i fallimenti del mercato, bensì è una politica industriale dirigista (o attiva), intesa a modificare la struttura produttiva e a disegnare le traiettorie di sviluppo desiderabili. La modifica della struttura produttiva, peraltro, non segue più un semplice approccio settoriale, bensì è sempre di più basata su:
• ecosistemi produttivi; [7]
• tecnologie abitanti avanzate, legate alla “nuova rivoluzione industriale” di questo decennio (imperniata su Intelligenza Artificiale generativa, dispositivi funzionali alla produzione di veicoli a guida autonoma e a combustione elettrica, Internet of the Things, robotica avanzata e tecnologie quantistiche), che si caratterizzano per essere tecnologie trasversali alla tradizionale classificazione delle attività economiche NACE-ATECO, fortemente knowledge intensive e, sovente, dual-use; [8]
• missioni (missione di rendere il continente europeo climaticamente neutrale entro il 2050 ex Green Deal europeo varato a fine 2019, missioni della transizione verde e della transizione digitale e missione legata al Green Deal Industrial Plan e al più recente Clean Industrial Deal, di favorire una marcata decarbonizzazione dei processi produttivi). [9]
Vincoli alla politica industriale dell’UE
L’impronta “dirigista” della politica industriale europea, accentuatasi nell’ultimo quinquennio, è soggetta a due rilevanti vincoli:
• un vincolo politico-istituzionale. Tale vincolo è riconducibile al fatto che il complesso ordinamento giuridico-istituzionale dell’UE attribuisce la potestà di gestire la politica industriale agli Stati Membri e l’art. 173 del TFUE riserva alla Commissione solo funzioni di indirizzo e coordinamento. L’art. 173 dispone, in particolare, che “gli Stati Membri si consultano reciprocamente in collegamento con la Commissione, per quanto è necessario coordinano le loro azioni. La Commissione può prendere ogni iniziativa utile a promuovere detto coordinamento”;
• un vincolo di finanza pubblica. Il bilancio dell’UE è soggetto a dei massimali di impegno e di spesa per cui la spesa pubblica europea ammonta a poco più dell’1% del Reddito Nazionale Lordo dei 27 Stati Membri.
La Commissione Europea, pertanto, di fatto può solo indirizzare la politica industriale dell’UE intraprendendo delle azioni che consentono di aggirare questi due vincoli. Qui si propongono le azioni maggiormente rilevanti con riferimento ai Programmi pluriennali cofinanziati dai Fondi Strutturali.
Per aggirare il vincolo politico-istituzionale la Commissione può:
• adottare misure regolatorie ex artt. 101-109 del TFUE e/o misure di coordinamento della politica industriale degli Stati Membri ex artt. 114 e 173 del TFUE; [10]
• applicare sia ai Programmi di finanziamento “a gestione diretta”, che ai Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali il “principio di mainstreaming” dei progetti ammessi a beneficio, principio per cui i criteri di selezione dei progetti inseriti negli avvisi indirizzano la valutazione di ammissibilità a finanziamento premiando ampiamente la loro coerenza con il “mainstream” delle politiche pubbliche dell’UE;
• nel caso dei Programmi – nazionali e regionali – cofinanziati dai Fondi Strutturali può fortemente condizionare sia la loro formulazione, che le procedure di selezione dei progetti. In merito, si rammenta che il disegno strategico dei Programmi della politica di coesione è fortemente indirizzato dalle disposizioni del Regolamento generale e dei regolamenti “verticali” sui singoli Fondi. Inoltre, le azioni di policy che possono essere inserite nei Programmi devono essere coerenti sia con le c.d. “condizioni abilitanti”, che con i Campi di intervento di cui alla Tabella 1 dell’Allegato I al Regolamento generale. Infine, la Commissione influenza significativamente anche la scelta dei criteri di selezione.
Per ovviare al vincolo di bilancio la Commissione può:
a. allentare la rigida normativa sugli aiuti di stato e promuovere gli Important Projects of Common European Interest (IPCEI). Il progressivo rilassamento della normativa sui regimi di aiuto, su cui non ci si può soffermare oltre per motivi di spazio, è stata, di fatto, la vera leva di politica industriale europea dopo la pandemia del 2020, come riassume la figura che segue. [11]
Fig. 1 – Principali passi del rilassamento “strutturale” della rigida normativa sugli aiuti di stato
Fa parte del percorso di progressivo allentamento dei vincoli sugli aiuti di stato la promozione degli Important Projects of Common European Interest (IPCEI) che, ai sensi dell’art. 107.3.b del TFUE, “possono considerarsi compatibili con il mercato interno”. Nonostante questo, tali progetti sono rimasti “dormienti” fino allo scorso decennio.
Si tratta di progetti per la realizzazione di catene del valore su scala europea (è richiesta la partecipazione di almeno quattro Stati Membri); sono intesi a favorire forme di collaborazione strutturale fra i principali attori e sono fortemente orientati a superare delle debolezze strutturali del sistema manifatturiero europeo nella produzione di microchip e batterie e in altri comparti strategici. Non a caso, i primi IPCEI che sono stati approvati, nell’ordine, sono: Microelettronica I (2018); Batterie I (2019) e Batterie II (2021); [12]
b. promuovere l’utilizzo dei c.d. Strumenti Finanziari – già Strumenti di Ingegneria Finanziaria – in quanto sono dispositivi agevolativi di natura rotativa. Si tratta, infatti, di finanziamenti aiuto temporaneo, da restituire dopo un certo arco di tempo secondo termini concordati (questo significa che se un Euro di una sovvenzione – aiuto tradizionale o “grant” – può essere usato una sola volta, un Euro di uno Strumento Finanziario potenzialmente potrebbe alimentare i circuiti finanziari più volte, proprio per la sua natura rotativa; in altri termini, essi generano un effetto “moltiplicativo” di un dato stanziamento iniziale di finanza pubblica); [13]
c. modificare la base normativa e operativa di strumenti di finanziamento dell’UE – “a gestione diretta” e “a gestione concorrente” – al fine di reindirizzarli su tipologie di azioni e/o di progetti non previsti inizialmente e pertinenti rispetto a nuove priorità strategiche (di politica industriale e non solo).
Questa è l’opzione praticata dall’UE con l’approvazione del Reg. (UE) 2024/795 del 29 febbraio 2024, più noto come «Regolamento STEP», sulla “Piattaforma per le tecnologie strategiche per l’Europa” (Strategic Technologies for Europe Platform – “STEP”) come cercherò di spiegare meglio nel prossimo post del 20 settembre. [14]
Riesaminare di nuovo quest’ultimo aspetto – già affrontato in questo blog – è importante, in quanto, mutatis mutandis, l’approccio top down della STEP , di rilesso, l’approccio top down del riesame intermedio dei Programmi, riecheggia anche nelle nuove proposte della Commissione – avanzate il 16 luglio scorso – su Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034 e “nuova” politica di coesione (ammesso che, alla luce delle proposte della Commissione, si possa parlare ancora, nel periodo 2028-2034, di politica di coesione).
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[1] OECD (2024); The return of industrial policy: policy considerations in the current context; OECD Economic Policy Papers, No. 34; Paris.
[2] Mosconi F. (2023); La nuova politica industriale europea di fronte alla sfida energetica, “Economia italiana”, 3 (2023).
[3] Per una trattazione generale della necessità di delineare e promuovere un ruolo di creatore di nuovi mercati per l’intervento pubblico e di seguire un approccio di politica economica “mission-oriented” si vedano: Mazzucato M. (2013); The entrepreneurial state. Debunking public vs. private sector miths, Anthem Press, London. Mazzucato M. (2016); From Market Fixing to Market-Creating: A New Framework for Innovation Policy. Industry and Innovation, Vol. 23, No. 2, pp. 140–156; Mazzucato M.; (2018); Mission-oriented Research and Innovation in the European union: a problem-solving approach to fuel innovation-led growth, report for the EC.
[4] Manzella G.P.; Panucci M. (2025); Tra competitività e coesione. Vicende della politica industriale UE (1958-2025). Quaderni SVIMEZ N. 73.
[5] European Commission. (2010). An integrated industrial policy for the globalisation era – Putting competitiveness and sustainability at centre stage (COM(2010) 614 final).
European Commission. (2012). A stronger European industry for growth and economic recovery (COM(2012) 582 final). European Commission. (2014). For a European industrial renaissance (SWD(2014) 14 final).
[6] I documenti più significativi, in questa prospettiva, sono: la Comunicazione COM(2022) 60 del 15 febbraio 2022 sul “contributo della Commissione alla difesa europea”; la Raccomandazione della Commissione C(2023) 6689 del 3 ottobre 2023 sulle “aree tecnologiche critiche per la sicurezza europea”; la Comunicazione COM(2024) 98 del 27 febbraio 2024 sui “materiali avanzati per la leadership industriale”, che interessano quattro settori: energia; mobilità; edilizia ed elettronica.
Nel corso di quest’anno la Commissione ha varato l’Iniziativa Competitiveness Compass (“bussola per la competitività”) con la Comunicazione COM(2025) 30 del 29 gennaio che, di fatto, detta il programma di lavoro per l’intero II mandato della von der Leyen alla guida dell’Esecutivo europeo.
Molto significativa anche la portata strategica della Comunicazione COM(2025) 165 del 9 aprile Artificial Intelligence Continent Action plan.
[7] La Comunicazione COM(2021) 350 del 5 maggio 2021 “Aggiornamento della nuova strategia industriale 2020” era accompagnata da tre working document dei Servizi della Commissione, fra cui la Relazione annuale sul mercato unico 2021 (SWD(2021) 351, Annual Single Market Report 2021) che individuava i seguenti 14 ecosistemi industriali: 1. Industria aerospaziale e della difesa, 2. Agroalimentare, 3. Edilizia, 4. Industrie culturali e creative, 5. Digitale, 6. Elettronica, 7. Industrie ad alta intensità energetica, 8. Energia-rinnovabili, 9. Salute, 10. Mobilità-trasporti-settore automobilistico, 11. Prossimità, economia sociale e sicurezza civile, 12. Vendita al dettaglio, 13. Industria tessile, 14. Turismo. L’importanza di questi ecosistemi viene ribadita nella pagina html del Consiglio di presentazione del mercato interno.
[8] A titolo di completezza, si rammenta che già sul finire della prima decade del nuovo secolo l’UE ha puntato decisamente sulla promozione di “key enabling technologies” trasversali alla classificazione convenzionale dei settori produttivi. Si veda la Comunicazione COM(2009) 512 Preparare il nostro futuro: elaborare una strategia comune per le tecnologie abilitanti fondamentali nell’UE.
Per le “key enabling technologies” “era stata inserita una linea di finanziamento specifica nell’ambito dell’articolato Programma Quadro per la Ricerca 2014-2020, più noto come Horizon 2020.
[9] Negli anni recenti la Commissione ha anche rafforzato un’azione trasversale di promozione delle collaborazioni “coo-petitive” fra i vari attori degli eco-sistemi innovativi, le cui manifestazioni più evidenti si possono considerare:
• gli Important Projects of Common European Interest (IPCEI) caratterizzati non solo dal coinvolgimento di più attori, ma anche di più Stati Membri;
• le Alleanze industriali, che interessano ben definite filiere produttive (alleanze per le batterie, per la plastica, per i semiconduttori ed altre).
Si vedano: Di Carlo D.; Schmitz L. (2023); Europe first? The rise of EU industrial policy promoting and protecting the single market, Journal of European Public Policy, 30:10; 2063-2096.
Seidl T.; Schmitz L. (2024); Moving on not to fall behind. Sovereignity and the ‘geo-dirigist’ turn in the EU industrial policy, Journal of European Public Policy, 31:8; 2147-2174.
[10] Dermine P.; Patrin M. (2024); Legal foundations for a new EU industrial policy; LUNHIP Working Paper, LUISS Guido Carli; Fabbrini S. (2025); La bussola europea per la competitività; Fondazione Centro Studi sul Federalismo; Collana Commenti N. 313.
[11] Camera dei Deputati (2024); Gli aiuti di Stato. Disciplina europea e nazionale; Dossier N. 67.
[12] Sugli IPCEI, oltre ai contributi citati nella Nota 9, si vedano anche: Fontana O. (2025); Gli IPCEI come pilastro della nascente politica industriale europea; Fondazione Centro Studi sul Federalismo, Collana Policy Papers; Manzella G.P. (2025); Gli IPCEI come modello di politica industriale europea. Rivista Federalismi.it, N. 20/2025.
[13] Gli Strumenti Finanziari si caratterizzano per le seguenti peculiarità:
• sono strumenti di aiuto temporaneo (vanno restituiti) e, appunto per questo, a fecondità ripetuta (in linea teorica potrebbero essere riutilizzati più volte, per cui vengono indicati come fondi “rotativi”);
• sono potenzialmente in grado di produrre un “effetto leva” su altre risorse pubbliche e su risorse private fino al livello del beneficiario finale;
• richiedono l’intervento di intermediari finanziari specializzati (e, quindi, anche l’esecuzione di attività di istruttoria non sempre richieste per gli aiuti tradizionali).
[14] L’art. 3 del Regolamento dispone che “il sostegno finanziario per l’attuazione è fornito dai Programmi esistenti dell’UE”.
L’unico strumento di finanziamento che è stato rafforzato, con l’aggiunta di 1,5 miliardi di Euro stanziati ex novo, è il Fondo Europeo per la Difesa disciplinato dal Reg. (UE) 2021/697.
Fra i potenziali strumenti di finanziamento della STEP (11) vi sono il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (DRR, che finanzia i PNRR); i Fondi Strutturali, il Fondo per la Transizione Giusta e rilevanti Programmi «a gestione diretta» (fra cui Horizon Europe e Digital Europe Programme).