«La libertà di pensiero
è più forte della tracotanza del potere»
GIORDANO BRUNO – Filosofo arso vivo a Roma il 17/02/1600

1. Nel precedente post ho ricordato che il 16 dicembre scorso la Commissione per affrontare la crisi abitativa ha proposto un autentico “pacchetto casa”, nell’ambito del quale l’Iniziativa Affordable housing è il perno centrale di un mosaico complesso di interventi settoriali, tutti, direttamente o indirettamente, collegati.
2. Fra questi, va annoverato il rilancio del New European Bauhaus (NEB). [1]
Lo stesso NEB, tra l’altro, non è un’isola a sé stante. Esso deve tenere conto in primo luogo della nuova Iniziativa Culture Compass for Europe e, inoltre, deve essere funzionale a una migliore attuazione di Piani strutturali di medio-lungo termine richiamati nella Proposta di Raccomandazione del Consiglio – di cui alla Comunicazione COM(2025) 1027 – che delinea un autentico piano operativo per il NEB:
• Piani territoriali ex Just Transition Fund.
• Piani Sociali per il Clima di cui al Reg. (UE) 2023/955 sul Fondo Sociale per il Clima.
• Piani Nazionali di Ristrutturazione degli Edifici, di cui all’art. 3 della Direttiva (UE) 2024/1275, più nota come Direttiva sulle case verdi o Energy Performance Building Directive (EPBD), che sono parte dei Piani Nazionali Integrati per l’Energia e il Clima (PNIEC).
• Piani locali di riscaldamento e raffrescamento di cui all’art. 25(6) della Direttiva (UE) 2023/1791 sull’efficienza energetica. [2]
3. Questi Piani non sono ovviamente pasti gratis. Qualsiasi analista dovrebbe sempre chiedersi come vengono finanziati.
Molto spesso, infatti, alcune proposte della Commissione vengono salutate con grande entusiasmo da osservatori che sono raffinati analisti politici, ma che non conoscono adeguatamente bene i meccanismi di finanziamento delle Iniziative europee. Gli analisti politici, sovente, trascurano tre aspetti:
• le proposte di nuove Iniziative della Commissione non presentano mai una “teoria del cambiamento” su come certe azioni proposte dovrebbero condurre a dei risultati concreti;
• il bilancio dell’UE è un bilancio molto modesto (corrisponde a poco più dell’1% del Reddito Nazionale Lordo dell’UE, ossia della sommatoria dei Redditi Nazionali dei 27 Stati Membri) e, quindi, certe Iniziative dell’UE andranno sostenute con finanza pubblica nazionale. Questo significa che Iniziative dell’UE top down che, già di per sé, non sempre sono del tutto pertinenti rispetto alle esigenze di certi Stati o di certe comunità territoriali potranno risultare più efficaci in quei Stati in cui vi sono maggiori margini di finanza pubblica per finanziarle (per essere concreti, l’allentamento dei vincoli sugli Aiuti di Stato degli ultimi anni è stata un’opportunità soprattutto per gli Stati con minori deficit di bilancio e/o minore indebitamento pubblico);
• nel caso dei fondi “a gestione concorrente” che, per definizione, vengono co-programmati e co-gestiti da più livelli giurisdizionali, sempre di più la Commissione escogita vincoli supplementari e incentivi ad hoc intesi a piegare i Programmi pluriennali cofinanziati dai Fondi Strutturali e da altri fondi dell’UE “a gestione concorrente” al ruolo di strumenti di enforcement di Direttive dell’UE e di priorità strategiche dell’agenda politica unionale. Ne sono plastica testimonianza le modifiche alla struttura dei Programmi FESR e FSE+ 2021-2027 imposte dall’alto dalla Commissione nel corso del c.d. “riesame intermedio”, prima sull’abbrivio del Regolamento sulla Strategic Technologies for Europe Platform (STEP) del 29 febbraio 2024 (Reg. (UE) 2024/795) e, successivamente, del pacchetto di proposte di “modernizzazione” della politica di coesione, avanzate dalla Commissione nell’aprile 2025 (di cui ho parlato in svariati post nel 2024 e nel 2025);
4. Questi aspetti andranno tenuti in debita considerazione nel corso del negoziato su Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034 (Multiannual Financial Framework – MFF) e su allocazione e utilizzo dei Fondi Strutturali 2028-2034 e degli altri strumenti “a gestione concorrente”.
5. Nelle ultime settimane ho dedicato diversi articoli brevi al nuovo Fondo “unico” per le politiche strutturali 2028-2034 (Fondo Europeo per la Prosperità e la Sicurezza Sostenibili in campo economico, territoriale, sociale, rurale e marittimo). Questo Fondo “unico” per le politiche strutturali:
• include diversi strumenti di finanziamento, tra cui il principale strumento di attuazione della politica di coesione, ossia il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR); [3]
• sarà attuato in primo luogo tramite dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) che, nelle intenzioni della Commissione, saranno dei Piani-quadro a livello nazionale (con la possibilità di inserire “capitoli” tematici e territoriali). I PPNR saranno negoziati direttamente fra Governi centrali e istituzioni europee. L’art. 23 della proposta di Regolamento – ex Comunicazione COM (2025) 565 – dispone, infatti, che “la Commissione valuta il piano [….] presentato dallo Stato Membro [….] entro quattro mesi dalla sua presentazione e presenta una proposta di decisione di esecuzione del Consiglio” (in sostanza viene replicato il meccanismo di approvazione dei Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza – PNRR – ex Next Generation EU). [4]
5. La proposta di accorpamento di più politiche strutturali in dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) programmati a livello di Governi centrali ha implicazioni tecniche e istituzionali (rischio di un ridimensionamento del ruolo delle Regioni nella fase di programmazione) molto rilevanti, che saranno ampiamente dibattute nel corso del negoziato.
6.I rischi tecnici principali sono i seguenti:
• ridimensionamento dell’approccio place-based, che dovrebbe essere l’essenza fondamentale di una politica regionale, in quanto la “ri-nazionalizzazione” comporterebbe una omogeneizzazione degli interventi che non tiene conto delle diverse condizioni di partenza dei territori;
• disegno strategico dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali funzionale non tanto alla risoluzione di problemi nazionali/regionali, quanto all’attuazione di Direttive europee e relativi Piani e di Iniziative avanzate dalla Commissione (prevaricazione delle prerogative degli Stati Membri da parte della Commissione e completo snaturamento dell’art. 174 del Trattato sul Funzionamento dell’UE). [5]
7. Per quel che concerne i rischi istituzionali, preme evidenziare che il modello di gestione del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (DRR) e dei PNRR 2021-2026 basato su un rapporto diretto fra Commissione e Stati Membri (SM) – modello che dovrebbe essere ripreso dai PPNR – fa perdere peso, in sede di programmazione, agli enti sub-statali (segnatamente alle Regioni) e anche ai partner economici e sociali.
Il rapporto diretto fra Commissione e SM è giustificabile nel caso del DRR e dei PNRR 21-26, a causa del fatto che il DRR è uno strumento ‘a gestione diretta’ e di altri fattori che lo caratterizzano come strumento eccezionale e temporaneo, in primo luogo il ricorso a prestiti contratti sui mercati finanziari per il suo finanziamento.
L’attuazione degli interventi cofinanziati dai Fondi Strutturali, invece, è sempre stata caratterizzata dal principio di sussidiarietà e, quindi, da:
• un sistema di Multi Level Governance verticale che responsabilizza più livelli giurisdizionali e, in linea con il dettato dell’art. 174 del TFUE, pone al centro del sistema di programmazione le regioni NUTSII;
• un ampio coinvolgimento delle parti economiche sociali, disciplinato, a partire dal 2014, da un Regolamento di esecuzione ad hoc (Reg. (UE) 240/2014 più noto come “Codice di condotta europeo del partenariato”). [6]
8. Il sistema di Multi Level Governance – inteso sia come sussidiarietà “verticale”, che come sussidiarietà “orizzontale”, ossia come coinvolgimento delle parti economiche e sociali nella formulazione dei Programmi e/o delle strategie di sviluppo locale – implica tre rilevanti benefici:
• si possono fronteggiare meglio problemi e/o crisi che travalicano i confini giurisdizionali; [7]
• le Istituzioni sovraordinate che guidano i processi, coinvolgendo quelle sotto-ordinate (e le parti economiche e sociali) possono favorire un aumento della legittimità delle azioni di politica economica e/o delle riforme (aumenta la fiducia di portatori di interessi locali e società civile nelle Istituzioni sovraordinate e nelle azioni di policy e, quindi, la legittimità di queste ultime); migliorare la conoscenza dei problemi da affrontare localmente e sostenere trasparenza e accountability dell’azione di policy);
• le Istituzioni che guidano i processi possono conseguire dei benefici che non otterrebbero con dei processi top down “command & control”, i quali si possono sintetizzare con la “bussola dei benefici della partecipazione dal basso”, già discussa in questo blog nel post del 25 aprile 2015 (si veda la figura che segue).

Fig. 1 – Democrazia dal basso e formulazione di politiche pubbliche:
la “bussola dei benefici della partecipazione dal basso”

9. Va anche ricordato che l’idea cara a Jacques Delors di una politica di coesione ancorata alla visione di una «Europa delle regioni» recava anche la prospettiva di un’applicazione a tutti i livelli di governo dell’UE (a tutte le Amministrazioni regionali e locali) di una serie di principi e prassi amministrative direttamente generati dal Diritto dell’UE, con conseguente progressivo consolidamento di un autentico «diritto amministrativo europeo», e quella di un rafforzamento delle capacità di formulazione delle politiche pubbliche di tutti i livelli di governo dell’UE. Questa seconda prospettiva rischia di essere compromessa dalla evidente spinta alla ricentralizzazione al livello dei Governi nazionali delle scelte programmatiche.
10. Le prospettive di cui sopra – PPNR utilizzati più che altro come strumenti di enforcement delle priorità strategiche dell’agenda politica europea e perdita di rilevanza delle Regioni nella fase di programmazione strategica – impone anche una rivisitazione radicale delle strategie di capacitazione amministrativa.
A mio avviso, queste strategie, già nel periodo 2021-2027, sono state limitate dalla scarsa considerazione di almeno quattro elementi molto rilevanti:
• le diverse esigenze di rafforzamento delle competenze che riguardano la fase di programmazione strategica (esigenze ristrette a dirigenti pubblici e staff e dirigenti delle Autorità di Gestione) e quelle di attuazione (esigenze che riguardano gli operatori appena richiamati, altro staff delle Autorità di Gestione impegnato nell’attuazione e i beneficiari delle operazioni ammesse a finanziamento);
• l’esigenza di diversificare le attività di rafforzamento delle competenze degli operatori pubblici e di affiancamento operativo a seconda di macro-tipologie e tipologie di azioni, come avevo già evidenziato nei post di maggio 2023, in particolare in quello del 20/05/2023 (basti pensare alle diverse caratteristiche e ai diversi processi attuativi di regimi di aiuti, opere pubbliche e strumenti finanziari);
• la mancata considerazione di quelli che nell’approccio del “mimetismo isomorfo” (“isomorphic mimicry”), che si è sviluppato soprattutto su impulso di Matt Andrews che insegna alla Harvard Kennedy School dell’Università di Harvard, sono considerati dei fattori killer di qualsiasi strategie di capacitazione di funzioni di organizzazioni e/o comunità locali più deboli, ossia: (i) il sistematico “isomorpich mimicry” caratterizzato da un fenomeno, ampiamente praticato in natura da diverse specie, per cui organizzazioni più deboli o Istituzioni pubbliche a vari livelli di governo nascondono (mimetizzano) le loro debolezze amministrative camuffandole con la formale adozione di pratiche già utilizzate da organizzazioni o Istituzioni performanti (adozione che, di fatto, è solo di forma e non implica una significativa e decisiva trasformazione di prassi amministrative e routine organizzative); (ii) il “carico prematuro” (“premature load bearing”), in forza del quale i processi di apprendimento a livello di organizzazioni o di Istituzioni locali, la legittimità del cambiamento e il sostegno delle stesse forze politiche politiche sono indebolite dalla diffusa inclinazione a fissare obiettivi troppo irrealistici per i processi di capacitazione sulle nuove pratiche organizzative e amministrative, con conseguente perdita di fiducia dei vari portatori di interessi coinvolti; [8]
• la mancanza di un’analisi approfondita sui meccanismi di apprendimento a livello locale e, quindi, sui meccanismi di diffusione spaziale e temporale delle conoscenze inerenti a: (i) la formulazione di interventi di sviluppo territoriale in risposta ad avvisi di finanziamento e (ii) la loro attuazione (tale aspetto verrà approfondito nel prossimo post del 25 febbraio). [9]
11. In generale, si possono individuare tre tipi di macro-processi e processi attuativi rispetto ai quali segmentare ulteriormente gli interventi di rafforzamento delle competenze e delle capacità attuative, che valgono per i Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali, per gli Accordi di Coesione finanziati dal Fondo per lo Sviluppo e la Coesione e anche per gli Investimenti dei PNRR 2021-2026 (si veda la figura 2):
• macro-processi primari (programmazione operativa; selezione delle operazioni; attuazione, controllo, rendicontazione e delle spese e rimborso dei beneficiari), cruciali per efficacia ed efficienza dell’intero Programma;
• macro-processi che garantiscono una adeguata sorveglianza dei processi attuativi e che forniscono gli elementi conoscitivi per migliorare in itinere ed ex post le scelte strategiche e le stesse procedure di implementazione; [10]
• alcuni macro-processi e processi complementari, fra cui la comunicazione e la pubblicità degli interventi (che, nel caso dei Programmi comunitari, è oggetto di grande attenzione da parte della Commissione).

Fig. 2 – Quadro di insieme di macro-procedure e procedure per l’attuazione dei Programmi

12. Qualora il negoziato confermasse la natura prevalente di strumento di enforcement delle priorità di politica economica dell’UE dei PPNR, si tratterebbe di fare una duplice riflessione sulle attività di capacitazione di coloro che seguiranno l’attuazione dei Fondi Strutturali 2028-2034:
• queste dovrebbero avere quale obiettivo prioritario quello di spingere dirigenti e operatori pubblici a seguire con maggiore attenzione il dibattito sulle politiche pubbliche dell’UE e ad approfondire la conoscenza dei nuovi strumenti “a gestione diretta” del periodo 2028-2034 (segnatamente quella del Fondo Europeo di Competitività);
• i Fondi Strutturali finanzieranno due blocchi di politica economica un po’ eterogenei. Un primo blocco concerne l’Obiettivo Specifico (OS) della programmazione 2028-2034 Favorire la prosperità sostenibile dell’Unione in tutte le regioni. Il secondo blocco concerne il nuovo OS Sostenere le capacità di difesa e la sicurezza dell’Unione in tutte le regioni e costituisce un elemento di forte discontinuità per la politica di coesione come conosciuta finora e, quindi, è un capitolo ancora tutto da scrivere (va ancora “costruito”). Rispetto a questo nuovo OS della futura politica di coesione, pertanto, andranno sviluppati nuovi contenuti formativi e nuovi format di supporto per migliorare la capacità di programmazione degli operatori pubblici. [11]
Anche per quest’ultimo motivo, negli ultimi mesi sul blog ho proposto delle riflessioni sull’importanza di individuare possibili investimenti concreti che potrebbero essere finanziati dal FESR 2028-2034.
Se per il nuovo OS Sostenere le capacità di difesa e la sicurezza dell’Unione in tutte le regioni non si delineano meglio macro-tipologie e tipologie di azioni che verranno finanziate non solo è difficile individuare target e milestone da raggiungere, ma è finanche difficile individuare delle azioni di affiancamento agli operatori pubblici nella fase di programmazione strategica.

****

[1] La Commissione, lo scorso 16 dicembre, a latere dell’Iniziativa Affordable housing ha presentato due documenti ufficiali intesi a rilanciare il New European Bauhaus (NEB):
• la Comunicazione COM(2025) 1026 dal titolo molto significativo “From vision to implementation”, ma anche alquanto deludente in termini di contenuti (la Comunicazione presenta l’evoluzione di questa Iniziativa, ma non aggiunge molto di più);
• la Comunicazione COM(2025) 1027 recante una Proposta di Raccomandazione del Consiglio che delinea un autentico piano operativo articolato in 8 macro-azioni e 29 flagship actions, ampiamente in linea con l’impostazione originale dell’Iniziativa e con la sua vocazione ambientale.
La proposta di Regolamento-quadro sul Fondo “unico” per le politiche strutturali post 2027e sui PPNR richiama il NEB in uno dei 13 policy field del FESR: “sostenere la gestione efficiente delle risorse idriche, la loro qualità e la resilienza idrica, la protezione dell’ambiente, l’adattamento ai cambiamenti climatici e la resilienza ai cambiamenti climatici e migliorando la biodiversità, la qualità del suolo e le risorse naturali, promuovendo la circolarità, la bioeconomia e una più ampia efficienza delle risorse, rafforzando la prevenzione, il controllo e la bonifica rafforzando la prevenzione, il controllo e la bonifica dell’inquinamento, preservando e ripristinando la natura e migliorando la biodiversità e le risorse naturali, nonché promuovendo le soluzioni del nuovo Bauhaus europeo nell’ambiente edificato”.
[2] In base all’art. 25(6) della Direttiva (UE) 2023/1791 “gli Stati Membri provvedono affinché le autorità regionali e locali elaborino piani locali di riscaldamento e raffrescamento, almeno nei comuni con popolazione complessiva superiore a 45 000abitanti”.
I piani locali di riscaldamento e raffrescamento – in inglese, “local heating and cooling plans” – possono essere realizzati congiuntamente da un gruppo di autorità locali vicine, in presenza di un adeguato contesto geografico e amministrativo e di un’appropriata infrastruttura di riscaldamento e raffrescamento.
[3] L’articolo 1 della proposta di Regolamento sul Fondo “unico” per le politiche strutturali post 2027- COM(2025) 565 – indica che esso disciplina un blocco alquanto articolato di strumenti di sostegno dell’UE (politiche pubbliche), nell’ambito dei quali vi sono:
• strumenti ampiamente noti per quanto concerne sia il loro disegno strategico che i loro delivery model (Fondi Strutturali e Fondo di Coesione, interventi di sostegno della PAC e anche interventi a sostegno del comparto della pesca);
• strumenti ancora da scoprire meglio (il Fondo Sociale per il Clima e il Fondo per la modernizzazione che non interessa l’Italia, finanziati con i proventi raccolti con le aste per i permessi di emissione di CO2, ex Direttiva 2003/87/CE, più nota come Emission Trading System Directive, come modificata dalla Direttiva (UE) 2023/959 del 10 maggio 2023, indicata in genere come ETS2);
• un generico riferimento al sostegno alle capacità di difesa per il quale non vi sono né indicazioni esplicite su come debba essere finanziato, né Atti normativi chiaramente associabili a questo sostegno (si veda la tavola sinottica inserita nella figura che segue).

Fig. 3 – Strumenti di sostegno dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali

[4] La proposta di Regolamento sul Fondo “unico” e sui PPNR – COM (2025) 565 – dedica un intero Titolo (artt. 21-25) a:
• elaborazione dei PPNR;
• approvazione da parte della Commissione;
• riesame intermedio.
[5] L’Allegato V riporta un rigido e articolato template per formulare i PPNR.
Viene anche richiesto, peraltro, che i PPNR siano coerenti con:
• Piani fiscali strutturali di medio termine (nell’ambito del nuovo sistema di sorveglianza multilaterale delle politiche nazionali).
• Piani nazionali di ripristino della natura ex Reg. (UE) 2024/1991.
• Piani Nazionali Integrati per l’Energia e il Clima (PNIEC) ex Reg. (UE) 2019/1999.
• Roadmap nazionali del Programma Strategico per il decennio digitale ex Dec. (UE) 2022/2481.
Va anche considerato che, in continuità con la programmazione 14-20 e quella corrente, la vera “unità minima di programmazione” sarà costituita non dalle azioni inserite, bensì dai “settori di intervento” (“campi di intervento”) riportati nell’Allegato I alla proposta di regolamento che stabilisce un quadro di tracciamento della spesa di bilancio e della performance del bilancio e altre norme orizzontali per i programmi e le attività dell’Unione (ex COM(2025) 545).
I “settori di intervento” vengono definiti come una categoria standardizzata e predefinita utilizzata per classificare le attività sostenute.
[6] Per una approfondita analisi di questi aspetti, si veda: Rizzi F., Nunez J. (2026). What we are loosing by centralising Cohesion Policy. Understand who really decides and manages Cohesion Policy, and the dangers of the MFF proposal; Technical Note CPMR, January 2026.
[7] Si vedano: Jensen M.D., Koop C., Tatham M. (2014). Coping with power dispersion? Autonomy, co-ordination and control in multilevel systems. Journal of European Public Policy, 21(9), 1237-1254. https://doi.org/10.1080/13501763.2014.922861. Guderejan M, Kolling M. (2026). The Political Legitimacy of Multilevel Crisis Governance: The EU’s Recovery and Resilience Facility. Journal of Common Market Studies. Vol. 63, No. 1 2025, 227-245. DOI: 10.1111/jcms.70066
[8] Sul concetto di “isomorphic mimicry”, per tutti, si veda il seguente contributo: Printchett L., Woolcock M., Andrews M. (2012). Looking Like a State: Techniques of Persistent Failure in State Capability for Implementation. United Nations University.
[9] Una originale analisi di questi aspetti è stata proposta in un contributo recente davvero interessante focalizzato sugli interventi finanziati in Italia dal PNRR 2021-2026. Si veda: Mascioli L., Leek L. (2025). What does it take to organise development projects? Spatial and temporal effects in Italy’s National Recovery and Resilience Plan, Regional Studies, 2025, VOL. 59, NO. 1, 2587809.
[10] Rientrano nel macro-processo di supporto alla revisione in itinere delle scelte strategiche e anche di quelle attuative le attività di Monitoraggio, quelle di Valutazione e quelle di Audit, che hanno funzioni diverse (si veda la figura che segue).
Audit e Monitoraggio consentono di rispondere al quesito generale su come sono stati usati i soldi pubblici. La Valutazione risponde alla domanda «sono soldi ben spesi?» (domanda ripresa dal titolo del saggio del 2011 di Martini e Trivellato: Martini A.; Trivellato U. (2011). Sono soldi ben spesi? Perché e come valutare l’efficacia delle politiche pubbliche; Marsilio, Venezia).

Fig. 4 – Attività di Monitoraggio, Valutazione e Audit alla base dei
processi di apprendimento di programmatori regionali e beneficiari

[11] Si vedano le seguenti Note didattiche: Bonetti A. (2025), Fondi Strutturali 2028-2034: una analisi dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali; Centro Studi Funds for Reforms Lab; Nota didattica 5/2025; Bonetti A. (2026), Strategia per l’industria europea della difesa e Fondo Europeo di Sviluppo Regionale 2028-2034; Centro Studi Funds for Reforms Lab; Nota didattica 2/2026.