«MLG […] takes the view that virtually all policies that have a territorial dimension should
be addressed by involving democratic subnational governments endowed with extensive
administrative (and sometimes legislative) powers over territorial jurisdictions, as they
are in the best position to include public concerns in the decision-making process»
Simona Piattoni (2010), p. 212 [1]
Il sistema di Multi Level Governance che caratterizza la programmazione e la gestione dei Fondi Strutturali, inteso sia come sussidiarietà “verticale”, che come sussidiarietà “orizzontale” (ossia come coinvolgimento delle parti economiche e sociali e anche dei cittadini comuni nella formulazione dei Programmi e/o delle strategie di sviluppo locale) implica rilevanti benefici sia per le Istituzioni sovra-ordinate, sia per quelle sotto-ordinate (Enti Locali) e per i portatori di interesse locali:
• le Istituzioni sovra-ordinate che guidano i processi, coinvolgendo quelle sotto-ordinate (e le parti economiche e sociali) possono favorire un aumento della legittimità delle azioni di politica economica e/o delle riforme (aumenta la fiducia di portatori di interessi locali e società civile nelle Istituzioni sovraordinate e nelle azioni di policy e, quindi, la legittimità di queste ultime); migliorare la conoscenza dei problemi da affrontare localmente e sostenere trasparenza e accountability dell’azione di policy delle Istituzioni che guidano i processi;
• le comunità locali hanno modo di capire meglio la possibile portata delle azioni di policy top down (maggiore awareness); hanno più possibilità di esprimere la loro voice e far valere le loro domande di politiche pubbliche e le loro indicazioni su come migliorarle in modo da risultare più pertinenti rispetto ai problemi locali e possono beneficiare successivamente – se i processi di co-decisione dal basso riescono a superare divergenze di opinioni e /o di interesse più macroscopiche – di un clima di maggiore fiducia. Inoltre, le strategie di sviluppo locale e/o le politiche settoriali locali, sia per il fatto di essere più pertinenti rispetto ai problemi come percepiti dai residenti, sia per il fatto di essere “sentite come proprie” dai portatori di interesse (ownership), dovrebbero essere attuate senza particolari criticità (dal momento che dovrebbe essere stato ridotto, grazie alla fase di co-decisione, il rischio di portatori di interesse che, in corso d’opera, si comportino da veto players) e dovrebbero avere un maggiore impatto strutturale (dal momento che tutti i portatori di interesse credono nella strategia di sviluppo e tengono fede agli impegni assunti in materia di riforme da accettare e di investimenti da realizzare). [2]
In estrema sintesi, attraverso il dialogo fra più livelli di governo e con stakeholders strutturati e società civile a livello locale le Istituzioni sovraordinate ottengono dei benefici che non otterrebbero con dei processi top down “command & control”, i quali si possono sintetizzare come segue (si veda la figura che segue che reca la “bussola dei benefici della partecipazione dal basso”):
• un coinvolgimento ampio ed effettivo dei portatori di interesse consolida la trasparenza e la accountability delle Istituzioni e del processo di decision making e, di riflesso, il senso di fiducia nelle Istituzioni dei cittadini. Questo genera un maggiore senso di fiducia verticale e orizzontale e, quindi, aumenta la propensione a tenere comportamenti cooperativi. In altri termini, vengono rafforzati quei processi di “costruzione intenzionale” e di ampliamento del capitale sociale locale, da diversi autori considerati decisivi per la sostenibilità delle dinamiche di sviluppo su scala locale; [3]
• grazie a un processo decisionale informato a logiche partecipative e di empowerment delle comunità locali, si radica un maggior senso di ownership delle politiche di sviluppo e dei progetti da parte di cittadini e comunità locali, in quanto fortemente focalizzati su problematiche realmente avvertite dalle comunità locali, che hanno potuto esercitare la loro voice;
• il maggior senso di ownership di strategie di sviluppo e/o politiche settoriali locali genera anche un maggiore committment dei portatori di interesse verso gli impegni assunti in sede di formulazione delle strategie. Questo consente in primo luogo di limitare i comportamenti opportunistici dei soggetti coinvolti (partecipazione mossa solo da strategie di “rent seeking” e attuazione di strategie deliberate di azzardo morale). Questo contribuisce anche a rafforzare la sostenibilità nel tempo dei risultati dei processi di sviluppo. Alla base della sostenibilità dei risultati, infatti, vi sono in primo luogo la fiducia degli stessi beneficiari e delle comunità locali sulla validità dei progetti e la loro piena condivisione degli obiettivi e delle linee portanti della strategia;
• i processi partecipativi, consentendo ai portatori di interesse e alla società civile di essere co-decisori pubblici, facilitano parimenti la maturazione di un loro maggior spirito civico e di una loro maggiore propensione a tutelare beni pubblici e beni comuni. Gli stakeholders locali, infatti, una volta coinvolti nel processo di formulazione delle politiche, si sentiranno anche maggiormente responsabilizzati nella veste di co-produttori dei servizi di pubblica utilità di cui necessitano. [4]
Fig. 1 – Democrazia dal basso e formulazione di politiche pubbliche:
la “bussola dei benefici della partecipazione dal basso”
Il nodo della questione, come già evidenziavo nel post del 15 novembre 2014, è che, sovente, la fase iniziale di definizione delle strategie di sviluppo viene informata a un effettivo processo partecipativo solo sulla carta. In molteplici casi, infatti, risultata debole la capacità (se non la volontà) di implementare effettivamente degli esercizi di “democrazia partecipativa”, realmente aperti alle istanze e alle proposte di tutti i portatori di interesse ed inclusivi.
Quel che è peggio è che, in molti casi, tali strumenti sono stati de facto utilizzati solo per creare e sedimentare nuove constituencies su scala locale. I decision-makers locali, pur di alimentare il consenso, tendono a favorire una partecipazione molto ampia (anche se, in sostanza, lo fanno, in genere, in modo che essa sia comunque poco incisiva). Questo, inevitabilmente, si rileva controproducente sia in fase programmatica che in fase attuativa. La presenza di tanti portatori di interesse, in primo luogo, può risultare controproducente se non vi è convergenza di opinioni e interessi fra decision-makers, comunità locali e loro rappresentanti sugli obiettivi economici di lungo periodo. Una partecipazione ampia, inoltre, si rileva in genere caotica, frammentata e più esposta al rischio di favorire comportamenti da veto-players.
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[1] Cfr.: PIATTONI S. (2010). The Theory of Multi-Level Governance: Conceptual, Empirical, and Normative Challenges. Oxford. Oxford UP.
[2] Le strategie di sviluppo locale informate a processi partecipativi bottom up, in genere, sono più pertinenti rispetto ai veri nodi strutturali di sviluppo da risolvere, in quanto la formulazione “partecipativa” degli interventi tende a valorizzare realmente il contributo di conoscenza degli stakeholders locali.
[3] Cfr.: EVANS P. (1996). “Government Action, Social Capital and Development: Reviewing the Evidence on Synergy“; World Development, N. 6, pp. 119-1132. TRIGILIA C. (2005). Sviluppo locale. Un progetto per l’Italia, Laterza, Roma-Bari.
[4] Cfr.: EGGERS W.D., O’LEARY J. (2009). If we can put a man on the moon: getting big things done in government, Harvard University Press, Cambridge (MA).