1. Il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), nel periodo 2028-2034, sarà parte del Fondo “unico” per le politiche strutturali (Fondo Europeo per la Prosperità e la Sicurezza Sostenibili in campo economico, territoriale, sociale, rurale e marittimo).
Più nello specifico, il FESR, in base alle disposizioni della proposta di regolamento ex COM(2025) 565 su Fondo “unico” e Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR) – Piani “unici” per ciascuno dei 27 Stati Membri – e della proposta di regolamento “verticale” sul FESR (e sul Fondo di Coesione) ex COM(2025) 552, dovrebbe essere lo strumento cardine per:
• dare corso ai due Obiettivi Specifici dell’Obiettivo Generale 2a dei PPNR (questione già affrontata nel blog);
• finanziare gli interventi dei 13 policy field dei due Obiettivi Specifici appena richiamati (10 policy field sono associati all’OS 3a e 3 all’OS 3b); [1]
• finanziare anche il policy field dell’Obiettivo Generale 2e inteso a sostenere il rafforzamento delle capacità istituzionali dei soggetti attuatori degli interventi (si veda la figura che segue).
Fig. 1 – Obiettivi Specifici e policy field dei
Piani di Partenariato Nazionali e Regionali 2028-2034 sostenuti dal FESR
2. Il primo dei due Obiettivi Specifici è quello che si pone realmente in continuità con la politica di coesione dell’UE.
L’altro è volto a sostenere la capacità di difesa dell’UE (anche se viene associato all’OG 2a della proposta di regolamento sui PPNR, probabilmente solo per trovare un’ulteriore sponda di finanziamento per questa priorità strategica europea).
Per questo motivo il post si sofferma sull’OS 3a.
3. Il processo di formulazione dei PPNR “unici” sarà ben diverso da quello dei Programmi Regionali (PR) e di quelli nazionali come conosciuti finora.
Esso verterà soprattutto delle lezioni dell’esperienza dell’attuazione della politica comune della pesca, della Politica Agricola Comune nel periodo 2023-2027 – con un unico Piano nazionale e con una sua declinazione regionale nella forma dei Complementi per lo Sviluppo Rurale (CSR) regionali – e, soprattutto, dei Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza (PNRR) ex Iniziativa Next Generation EU.
Come illustrano chiaramente l’Allegato V alla Comunicazione COM(2025) 565 (Allegato che riporta un autentico template per l’elaborazione dei PPNR) e, indirettamente, l’Allegato I alla proposta di regolamento su un sistema unitario di tracciamento delle spese dell’UE nel periodo 2028-2034 valido per tutte le politiche pubbliche – si veda la Comunicazione COM(2025) 545 – i PPNR saranno fondati su un sistema performance-based con investimenti e riforme a cui “agganciare” milestone e target. [2]
In continuità con la struttura dei Programmi FESR 21-27, la vera “unità minima di programmazione” dei PPNR sarà costituita dai “settori di intervento” riportati nell’Allegato I alla proposta di regolamento sul sistema di performance management unitario per tutti i fondi dell’UE. [3]
4. Come ho argomentato nel precedente post, mi concentro su elementi di continuità ed elementi di discontinuità con la programmazione in corso per i seguenti motivi:
• la proposta di regolamento generale su Fondo “unico” e PPNR e quella inerente al FESR – Comunicazione COM(2025) 552 – indicano policy field e “settori di intervento”, ma di fatto non forniscono alcun esempio concreto sulle possibili azioni finanziabili;
• i “settori di intervento” sono categorie standardizzate e predefinite utilizzate per classificare le attività sostenute alquanto generiche. Questo è un problema per gli attori istituzionali impegnati costantemente in un confronto tecnico non sempre facile con la Commissione (Presidenza del Consiglio dei Ministri, Amministrazioni Centrali, Regioni) e ancora di più per i potenziali beneficiari (da quelli privati, a quelli pubblici, in primis i Comuni);
• l’avvio del negoziato, ovviamente, verterà ampiamente sul quasi certo ridimensionamento del ruolo delle Regioni nella formulazione del PPNR che l’Italia, in base alle proposte regolamentari, dovrà presentare entro fine gennaio 2028, sulle risorse che verranno assegnate all’Italia per i principali blocchi di policy (politica di coesione, PAC, politica per la pesca e per gli altri) e su come verranno perfezionati a livello nazionale i vincoli di allocazione delle risorse. [4] Si tratta di questioni assolutamente rilevanti.
Tuttavia, ci sarà, fra qualche anno, un giorno in cui si dovrà dire ai potenziali beneficiari finali quali investimenti si potranno finanziare e cosa no (la famosa domanda in gergo “cosa sarà comprato con le risorse erogate?”).
Questo vale, a maggior ragione, se si considera che la proposta di regolamento sul FESR 2028-2034 non indica minimamente cosa si potrà finanziare e non finanziare con il FESR (e con il Fondo di Coesione). Il Reg. (UE) 2021/1058 riporta chiaramente gli interventi ammissibili nell’art. 5 e quelli non ammissibili nell’art. 7. Articoli equivalenti non si ritrovano nella proposta di regolamento per il periodo 2028-2034.
5. Personalmente sarei dell’avviso che, a fronte del ridimensionamento del ruolo delle Regioni e anche, di fatto, del principio di partenariato orizzontale, i partner economici e sociali (concretamente, i potenziali beneficiari) dovranno sin dalle prime battute del negoziato chiedere insistentemente non solo quanta finanza pubblica sarà allocata, regione per regione, per i vari ambiti di policy, ma anche quali interventi verranno concretamente finanziati.
6. Questo post – più didascalico che mai – si rivolge ai potenziali beneficiari degli interventi e suggerisce due semplici step operativi.
Dal momento che conosciamo tutti bene la struttura dei Programmi Regionali FESR e la loro articolazione teorica nei cinque grandi Obiettivi di Policy (OP) della programmazione in corso, per iniziare a farci un’idea su cosa verrà finanziato e cosa no, si può elaborare una tavola sinottica in cui si associano gli OP 2021-2027 ai nuovi policy field del FESR per l’OS 3a (si veda la figura che segue), fra i quali è stato inserito “Supportare lo sviluppo di opzioni di finanziamento market-based”, che, almeno per me, è “un mistero incartato con il mistero” (citazione di Winston Churchill).
Una tavola sinottica di questo tipo già ci aiuta a fare mente locale sui vari potenziali beneficiari che si possono associare ai nuovi policy field.
Fig. 2 – La corrispondenza fra Obiettivi di Policy 2021-2027 e
i policy field dell’OS 3a dei PPNR 2028-2034
7. L’altro step consigliato a ciascun beneficiario è quello di cominciare a delineare una possibile matrice di finanziabilità, sulla cui base partecipare ai tavoli negoziali che verranno certamente varati a livello nazionale per elaborare il PPNR. [5]
Lo schema che segue fornisce gli elementi per impostare la matrice di finanziabilità, sempre dandosi come termine di riferimento i campi di intervento della programmazione in corso.
Una volta creato un “ponte” ragionevole fra i campi di intervento correnti e quelli della futura programmazione, il prospetto che segue andrebbe completato aggiungendo, sulla base delle esperienze concrete del periodo 2021-2027, le tipologie di investimento che potrebbero essere ragionevolmente finanziate.
Fig. 3 – Prospetto consigliato per seguire il negoziato sui nuovi interventi a sostegno della competitività e avviare la formulazione di una matrice di finanziabilità delle organizzazioni
8. Un siffatto esercizio logico pone nitidamente in evidenza un grande problema operativo. I “settori di intervento” sono dei contenitori di intervento troppo generici (e sovente scritti anche male) che forniscono appena un orientamento di massima sull’ammissibilità a beneficio di certi interventi.
Questo significa che:
• non avendo indicazioni più puntuali su azioni di policy e operazioni finanziabili, i potenziali beneficiari non possono elaborare una matrice di finanziabilità;
• il negoziato stesso dovrà definire in corso d’opera cosa si finanzierà e cosa no e, quindi, non conteranno tanto le idee su come definire le strategie di sviluppo, bensì le forze negoziali in campo;
• il negoziato dovrà necessariamente definire in corso d’opera le tipologie di investimento ammissibili e beneficio e quelle non ammissibili, in quanto, come accennato nel post del 25 novembre scorso, non si vede proprio come si possano fissare “traguardi quantitativi” e “traguardi qualitativi” se non vi sono indicazioni di investimenti concreti da realizzare;
• quanto sopra impone a tutti gli attori istituzionali e anche alle parti economiche e sociali di seguire con particolare attenzione la progressiva formulazione generale delle politiche europee per capire come esse si riverbereranno sul “quadro logico” del PPNR e anche sulle singole azioni ammissibili (un esempio concreto è fornito dall’Iniziativa Affordable housing che sarà la base strategica degli interventi del policy field “Ampliare l’offerta di alloggi a prezzi accessibili e sostenibili”, che la Commissione si è impegnata a presentare ufficialmente entro la fine di dicembre);
• a fronte di questo vulnus di fondo del quadro negoziale, i soggetti partenariali più deboli e i cittadini comuni faticheranno più che mai a capire cosa siano davvero e cosa finanzino i PPNR. In altri termini, volendo replicare il modello di intervento del PNRR si replicherà anche una delle sue principali mancanze, ossia la scarsa “accountability” per i cittadini.
9. Last but not least, va considerato che per impostare un modello realmente performance-based, bisognerebbe anche definire la “teoria del cambiamento” alla base del PPNR. Ma l’elaborazione di una “teoria del cambiamento”, considerando come concretamente sono impostati i Programmi pluriennale di spesa dell’UE (mera sommatoria di diversi ambiti di policy), mi sembra una autentica chimera.
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[1] L’art. 2 della proposta di Regolamento su questo Fondo “unico” per le politiche strutturali – Comunicazione COM(2025) 565 – prevede che esso persegua cinque grandi Obiettivi Generali (OG).
Il primo di questi – OG 2a Ridurre gli squilibri regionali e l’arretratezza delle regioni meno favorite e promuovere la cooperazione territoriale europea – corrisponde, di fatto, alla missione della politica di coesione. Esso, a sua volta, si divide in due Obiettivi Specifici (OS)L’art. 2 della proposta di regolamento indica 5 Obiettivi Generali (OG) elencandoli con le prime lettere dell’alfabeto.
L’art. 3 indica 5 Obiettivi Specifici (OS) elencandoli con le prime lettere dell’alfabeto.
Per questo motivo si parla di OG 2a e di OS 3a e 3b (corrispondenti all’OG 2a) e così via.
La stessa logica di elencazione si applica ai policy field.
[2] La proposta di regolamento sul Fondo “unico” e sui PPNR – COM (2025) 565 – dedica un intero Titolo (artt. 21-25) a:
• elaborazione dei PPNR;
• approvazione da parte della Commissione;
• riesame intermedio.
La proposta di regolamento parla di investimenti e riforme (“misure”) e di determinazione di “traguardi qualitativi” (definiti come risultati qualitativi che servono per misurare i progressi compiuti verso la realizzazione di una misura) e di “traguardi quantitativi” (definiti come risultati quantitativi che servono per misurare i progressi compiuti verso la realizzazione di una misura) da raggiungere.
[3] In continuità con la programmazione 14-20 e con quella corrente, la vera “unità minima di programmazione” sarà costituita non dalle azioni inserite, bensì dai “settori di intervento” (“campi di intervento”) riportati nell’Allegato I alla proposta di regolamento che stabilisce un quadro di tracciamento della spesa di bilancio e della performance del bilancio e altre norme orizzontali per i programmi e le attività dell’Unione (ex COM(2025) 545).
I “settori di intervento” vengono definiti come una categoria standardizzata e predefinita utilizzata per
classificare le attività sostenute.
L’Allegato I consiste in una tabella le cui colonne riportano:
• il settore strategico (livello 1);
• il settore strategico (livello 2);
• il campo di intervento;
• il contributo di ogni campo di intervento a: (i) la mitigazione dei cambiamenti climatici; (ii) l’adattamento ai cambiamenti climatici; (iii) gli obiettivi ambientali; (iv) gli obiettivi sociali;
• gli indicatori di realizzazione;
• gli indicatori di risultato.
[4] Su alcuni vincoli di allocazione delle risorse previsti dalla proposta di regolamento sui PPNR, si vedano: Conference of Peripheral Maritime Regions; What’s in it for your region? Regional categories and their treatment in the MFF proposal; Technical Note, September 2025; Conference of Peripheral Maritime Regions; Decoding ring-fencing in the NRPPs: what can be financed and how; Fact Sheet, October 2025.
[5] La matrice di finanziabilità è un utile strumento per avviare una razionale prospezione delle possibili fonti di finanziamento. Una definizione molto chiara è la seguente: ‹‹la matrice di finanziabilità è lo strumento che consente di programmare l’accesso alle diverse fonti agevolative, intersecando fabbisogni finanziari dell’impresa e costi eleggibili per ciascuna linea di finanziamento›› (si veda il contributo di Germana Di Falco in Dallocchio M., Salvi C., Finanza aziendale 2, EGEA, Milano, 2011, p. 102).
Tale matrice si può elaborare sia per le organizzazioni (commerciali e non), che per i singoli progetti e, nel caso della valutazione dell’accessibilità di una organizzazione ai contributi dell’UE, si può strutturare come da prospetto inserito nella figura che segue. Uno degli elementi cardine è il tipo di investimenti che si possono finanziare, elemento rispetto al quale si possono, ovviamente, inserire altri elementi di cui tenere conto, quali le caratteristiche tecniche e/o la durata.
Fig. 4 – La matrice di finanziabilità delle organizzazioni
