«The link between market-making and polity-building
underlines the necessity of ensuring that
democratic values, economic inclusion, and sustainability
all inform the EU’s industrial and geoeconomic policies going forward»
Kathleen R. McNamara (2024) [1]

1. L’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) nel recente contributo Place-Based Industrial Policy. Lessons for place transfrormation, come evidenziato negli ultimi post, rimarca il progressivo emergere, a livello mondiale, di una Place-Based Industrial Policy (PBIP), ossia di una politica industriale attiva (e non meramente orientata a contrastare i fallimenti dei mercati), adeguatamente differenziata a seconda di asset e percorso di sviluppo pregresso dei vari territori.
2. L’OCSE, nella Sezione 2, sviluppa una serie di considerazioni molto utili per individuare almeno tre elementi essenziali della PBIP:
• la necessità di considerare le condizioni di partenza, tenendo debitamente conto sia della morfologia produttiva data e del grado di infrastrutturazione di un territorio, che del percorso di sviluppo pregresso della base industriale e dell’intero sistema socioeconomico (in altri termini, vanno posti a confronto gli asset dei luoghi, incluso il capitale sociale, e gli obiettivi di politica industriale);
• l’esigenza di valutare la fattibilità o meno di certi interventi di politica industriale. Il successo di una PBIP, infatti, dipende dalle capacità dei politici (l’OCSE parla di “political readiness”), del sistema imprenditoriale (“economic readiness”) e del sistema amministrativo (l’OCSE usa l’espressione “institutional readiness”, ma va intesa, specificamente, come capacità amministrativa); [2]
• una PBIP deve non solo delineare un ottimale mix di “leve di politica industriale”, ma anche definire un opportuno percorso temporale di applicazione (sequencing) degli interventi. [3]
3. La “prontezza” (“readiness”) di decisori politici, sistema imprenditoriale e sistema amministrativo dei contesti locali è particolarmente rilevante nel caso in cui si voglia basare la PBIP sulle tecnologie critiche della Strategic Technologies for Europe Platform (STEP), varata con il Reg. (UE) 2024/795, a causa delle caratteristiche specifiche di queste tecnologie “sulla frontiera” (si veda il punto 7).
4. Come ho ricordato nel precedente post del 10 agosto, la proposta di “modernizzazione” della politica di coesione, presentata dalla Commissione il 1° aprile, ha allungato i tempi di completamento del “riesame intermedio” (fino al 31 dicembre di quest’anno) e, al tempo stesso, ha confermato la centralità del «Regolamento STEP» nell’indirizzare il “riesame intermedio” dei Programmi 2021-2027.
5. Questo apre la strada all’implementazione del “riesame intermedio” sperimentando un approccio PBIP fondato sulle tecnologie strategiche critiche della STEP.
6. La sperimentazione di una PBIP basata sulle tecnologie strategiche STEP, tuttavia, dovrebbe tenere conto di una serie di rischi economici, politici e amministrativi che discendono sia dall’impostazione di politica industriale del «Regolamento STEP», poco adatta alla definizione di una PBIP, che dalle caratteristiche di ambiti tecnico-scientifici e attività di investimento supportati:
• la “logica di intervento” del «Regolamento STEP» è informata a un approccio marcatamente top down. Le maggiori criticità che ne derivano sono: (i) un siffatto approccio top-down stride con l’applicazione del “codice europeo di condotta sul partenariato” e, quindi, ingenererà diffidenza fra le parti economiche e sociali e rischia di non riuscire ad acquisire il necessario commitment fra gli attori locali; (ii) si presta poca attenzione alla pertinenza di tecnologie/settori supportati con le caratteristiche strutturali dei sistemi produttivi locali;
• la “logica di intervento” trascura ampiamente (i) l’importanza del percorso di sviluppo industriale pregresso dei luoghi nel determinare anche gli sviluppi tecnologici futuri (“path dependence”) e anche dei processi – formali e informali – di trasferimento della conoscenza e di propagazione dell’innovazione (“effetti spillover”) [4]; (ii) l’esigenza di un approccio ecosistemico che consideri anche i legami inter-settoriali fra i vari settori e che sia orientato a sostenere l’intera “catena dell’innovazione” (il «Regolamento STEP» è fortemente orientato a sostenere la parte finale della “catena dell’innovazione”, segnatamente lo “sviluppo sperimentale” e, di converso, non finanzia la ricerca fondamentale e finanzia solo eccezionalmente la ricerca industriale) [5]; (iii) il rischio che la discontinuità tecnologica generi, di riflesso, una discontinuità nella domanda di competenze a cui, nel breve termine, il sistema di istruzione e formazione professionale non riesce a rispondere in modo adeguato, garantendo la formazione di profili tecnici e manageriali con skills pertinenti.
7. Vanno considerati, inoltre, i rischi legati alle caratteristiche dei settori tecno-scientifici e produttivi sostenuti. Sono tecnologie e/o output finali dell’economia di domani e sono potenzialmente molto remunerativi, ma anche con un “ciclo di vita del prodotto” alquanto breve (questo potrebbe rendere il percorso di sviluppo industriale vulnerabile a cambiamenti futuri dei trend economici e tecnologici) e richiedono competenze elevate e fortemente specifiche (sia al top management che allo staff delle imprese).
Vanno parimenti considerati i rischi legati alle caratteristiche richieste alle attività di sviluppo e fabbricazione di tecnologie STEP affinchè si possano considerare ammissibili a beneficio di azioni dei Programmi FESR, disposte dalla Comunicazione della Commissione C/2024/3209 del 13.05.2024 “Nota di orientamento relativa alla STEP”. Tali richieste, trattate nel post del 10 agosto scorso, sono particolarmente esigenti e rischiano di “trovare impreparato” lo stesso sistema imprenditoriale, che potrebbe non annoverare un numero rilevante di imprese, di qualsiasi dimensione, che possa effettuare investimenti in queste tecnologie e portarli a termine (la rassegna degli avvisi di finanziamento dei Programmi di altre Regioni per i quali è già stato completato un riesame intermedio informato al «Regolamento STEP» restituisce l’orientamento generale a fissare un target di TRL pari a 7, su una scala da 1 a 9).
Inoltre, le imprese locali dovranno anche verificare se saranno parimenti in grado di ampliare il loro mercato e in che tempi potranno farlo.
8. Con riferimento ai progetti finanziabili a valere di azioni dei Programmi funzionali agli obiettivi della STEP si rimarca che i criteri di selezione previsti dagli avvisi di finanziamento delle attività investimento e di sviluppo sperimentale devono tenere conto dei seguenti vincoli:
• non vengono finanziate attività di ricerca fondamentale (ricerca di base);
• vengono finanziati investimenti e/o attività di sviluppo sperimentale con un “time-to-market” molto contenuto;
• attività e/o prodotti finali devono essere caratterizzati da livelli di Technology Readiness Level (TRL) alquanto elevati;
• attività e/o prodotti finali devono soddisfare almeno una delle seguenti condizioni: (i) apportano un elemento innovativo, emergente e all’avanguardia con un notevole potenziale economico; (ii) contribuiscono a ridurre o a prevenire le dipendenze strategiche dell’UE.
9. Una PBIP basata sulle tecnologie strategiche critiche, pertanto, comporta dei rischi specifici a carico dei principali attori interessati (decisori politici, imprenditori e operatori pubblici coinvolti nella gestione degli avvisi di finanziamento per sostenere investimenti nello sviluppo e nella fabbricazione delle tecnologie STEP e nel controllo del regolare completamento delle operazioni ammesse a beneficio).
Tali rischi corrispondono, di fatto, ai rischi comportati da un “riesame intermedio” basato sulla STEP.
10. I principali rischi economici sono riportati nella figura che segue. [6]

Fig. 1 – Rischi economici di una PBIP basata sulle tecnologie STEP

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[1] McNamara K.R. (2024), Transforming Europe? The EU’s Industrial Policy and Geopolitical Turn. Journal of European Public Policy, 31:9, 2371-2396.
[2] L’OCSE rimarca che il successo di una PBIP dipende dalla prontezza e dalla capacità di adattamento del contesto istituzionale, politico ed economico locale (la prontezza va intesa in primo luogo come capacità di guidare le strategie industriali locali attraverso esercizio di leadership politica e, al tempo stesso, di coordinamento fra i vari attori).
La “prontezza” (“readiness”) di decisori politici, sistema imprenditoriale e sistema amministrativo a livello regionale condiziona la scelta sia degli strumenti di politica industriale (sui quali si veda il post del 25 luglio), che del timing degli interventi, ossia della loro sequenza logica e temporale.
[3] L’OCSE delinea un percorso in tre stadi per scegliere il timing degli interventi:
• stadio di strutturazione delle basi fondamentali del percorso di sviluppo industriale e socio-economico;
• stadio di scaling up;
• stadio della maturità ecosistemica.
[4] L’impostazione della STEP, in sostanza, trascura ampiamente l’importanza dei c.d. “effetti di spillover” che, a partire dagli anni Novanta, sono considerati fra i fattori determinati fondamentali sia della propagazione settoriale, che della propagazione spaziale delle attività di ricerca ed innovative.
Si vedano: Acs Z., Audretsch D. e Feldman M. (1994), R&D Spillovers and Recipient Firm Size; Review of Economics and Statistics; Vol. 76, pp. 336-340; Capello R. (2009), Le ragioni della natura localizzata degli spillover: paradigmi interpretativi a confronto; in: Borri D., Ferlaino F. (2009), Crescita e sviluppo regionale: strumenti, sistemi e azioni; Franco Angeli, Milano, pp. 119-140.
[5] Concetto e struttura della “catena dell’innovazione” sono ampiamente dibattute sia fra gli scienziati, che fra esperti di management e di economia industriale.
In questa sede, pragmaticamente, si fa riferimento alla definizione implicita riportata nell’art. 25 del Reg. (UE) 651/2014 e ss.mm.ii. che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno (Regolamento Generale di Esenzione).
L’art. 25 sugli aiuti ai progetti di ricerca e sviluppo, li classifica in quattro blocchi:
• aiuti per la ricerca fondamentale;
• aiuti per la ricerca industriale;
• aiuti per lo sviluppo sperimentale;
• aiuti per gli studi di fattibilità.
[6] I principali rischi che riguardano decisori politici e civil servants, che potrebbero frenare le scelte pubbliche di investimento sulle tecnologie STEP, verranno discussi nel prossimo post del 25 agosto.