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Fondi Strutturali e “sviluppo territoriale integrato”: il PR FESR Lazio 2021-2027 si distingue per una forte concentrazione degli interventi nelle aree urbane

Il post evidenzia che, quantunque quello del Lazio è il “racconto di due regioni” – con, da un lato, Roma Capitale che, malgrado tanti problemi, è una “città globale” – e, dall’altra, il resto del territorio fatto di varie aree periferiche (i Comuni del versante appenninico della Città Metropolitana di Roma e le quattro Province laziali), il PR FESR Lazio 2021-2027 si caratterizza per una marcata concentrazione degli interventi della “progettazione integrata territoriale” nelle aree urbane (Roma Capitale e le quattro città medie capoluogo di Provincia). L’aspetto più eclatante è la mancata attivazione dell’Obiettivo Specifico 5.2 dei PR FESR che dovrebbe sostenere lo sviluppo locale in aree diverse da quelle urbane.
Questo significa che gli altri Comuni – specialmente quelli più fragili e/o a rischio di spopolamento – dovranno fare lobbying per un più sagace utilizzo da parte della Regione di altri Fondi che possono sostenere lo sviluppo di arre territoriali più fragili, in primis i molteplici finanziamenti a sostegno della Strategia Nazionale per le Aree Interne, ma anche il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC), alcune linee di intervento del PNRR più orientate ai territori e altri Fondi “a sostegno della coesione” finanziati dalla fiscalità generale, gestiti direttamente dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Andranno verificate con attenzione, nei prossimi mesi, anche le scelte strategiche della Regione in merito agli interventi di sviluppo rurale del Complemento regionale al Piano Strategico nazionale della PAC 2023-2027, in particolare quelli inerenti all’approccio LEADER e all’iniziativa “Piccoli Comuni intelligenti”.

Lo Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo nella programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali

Il post ricorda che nel periodo di programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali vengono confermate le due principali forme di interventi territorialmente integrati, ossia gli Investimenti Territoriali Integrati (ITI) e lo Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (SLTP): Lo SLTP può essere applicato in qualsiasi tipo di territorio (aree urbane, aree rurali e zone costiere), ma non è obbligatorio per i Fondi Strutturali, per il Just Transition Fund (JTF) e per il FEAMPA. Per l’attuazione degli interventi territorialmente integrati finanziati nell’ambito della PAC 2023-2027, invece, va applicato lo SLTP, in quanto esso è, da sempre, praticato nelle aree rurali attraverso l’approccio LEADER. Si noti che l’approccio LEADER, sebbene trovi applicazione nell’ambito della PAC, viene di fatto disciplinato dal Regolamento generale su Fondi Strutturali, JTF e FEAMPA (articoli 31-34 del Reg. (UE) 2021/1060).

Alcune considerazioni critiche sulla valutazione dell’approccio LEADER

Il post propone delle critiche all’approccio alla valutazione del LEADER della Commissione Europea. Tali critiche, peraltro si possono applicare anche all’audit sul LEADER della Corte dei Conti Europea i cui risultati sono riportati nella Relazione Speciale N. 10/2022. L’analisi della Corte, infatti, non sembra sorretta da un robusto approccio valutativo. L’approccio alla valutazione del LEADER della Commissione, di fatto, è focalizzato sul c.d. “valore aggiunto LEADER” – riassumibile con tre presunti grandi vantaggi, ossia il miglioramento dei processi di governance locale; il rafforzamento del capitale sociale delle aree geografiche interessate dai PSL e una maggiore qualità dei progetti – che scaturirebbe dai sette principi chiave del LEADER, ossia: (i) approccio place-based; (ii) gestione affidata a dei Partenariati Pubblico Privato formalmente costituiti, denominati Gruppi di Azione Locale (GAL); (iii) approccio bottom-up per la formulazione della strategia di sviluppo; (iv) strategia integrata multi-settoriale; (v) innovazione; (vi) networking; (vii) cooperazione. Il principale aspetto critico dell’approccio valutativo convenzionale del LEADER è che esso manca di una solida “theory of change” che spieghi come i sette principi chiave del LEADER si traducano nel suo specifico “valore aggiunto”. Inoltre, non sembrano sufficientemente fondati i “criteri di giudizio” associati alla Domanda Valutativa centrale dell’approccio alla valutazione del LEADER della Commissione e, non ultimo, almeno due dei tre indicatori di risultato associati alla Domanda Valutativa non si configurano propriamente come degli indicatori di risultato.

Le recenti critiche della Corte dei Conti Europea all’approccio LEADER

Il post discute le recenti critiche della Corte dei Conti Europea all’approccio Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (approccio CLLD/LEADER) presentate nella Relazione Speciale N. 10/2022. Tali critiche, quantunque in ampia parte condivisibili, non appaiono particolarmente solide per i seguenti motivi: (i) l’analisi non sembra sorretta da un robusto approccio valutativo; (ii) l’analisi, di conseguenza, fornisce delle giustificazioni un po’ vaghe in merito al limitato valore aggiunto dell’approccio CLLD/LEADER. A tale riguardo si evidenzia che la valutazione dell’approccio CLLD/LEADER è alquanto complessa per molteplici motivi, fra cui spiccano la sua natura complessa e il fatto che l’efficacia degli interventi implementati seguendo tale approccio viene a dipendere dal comportamento di molteplici attori. Inoltre, l’approccio alla valutazione del LEADER suggerito dalla Commissione e da altri Enti istituzionali di ricerca non è sufficientemente ancorato a una solida e circostanziata “theory of change” (“teoria del cambiamento”).

Strategie di sviluppo territoriale, integrazione dei migranti e housing sociale nelle aree rurali

Il post propone delle riflessioni sui principali strumenti di finanziamento della programmazione 2021-2027 potenzialmente disponibili per finanziare innovativi progetti di housing sociale nelle zone peri-urbane e rurali volti specificamente a favorire la “regolarizzazione” e il progressivo inserimento socio-lavorativo dei migranti nelle c.d. “aree interne” e/o in altre aree economicamente molto fragili. Il consolidamento dei percorsi di vita dei migranti nelle aree a rischio di marginalità sociale potrebbe avere due effetti positivi: (i) contrastare il declino demografico di queste aree; (ii) contribuire a sostenere l’economia locale (sia per effetto dei maggiori consumi in loco, sia per effetto dell’avvio di nuove attività produttive condotte dagli stessi migranti).
I più rilevanti strumenti di finanziamento sono il FESR (si pensi alle Strategie di Sviluppo Territoriale ex Obiettivo Specifico 5.2 della nuova programmazione); il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale per finanziare direttamente interventi di sostegno in aree rurali più fragili e, soprattutto, il Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione e FSE Plus. In questo post non vengono considerati i contributi potenzialmente utili del PNRR.

Breve presentazione del regolamento generale sui Fondi Strutturali 2021-2027

Il post propone una presentazione sintetica, tramite tre schemi grafici, della struttura del regolamento generale sui Fondi Strutturali 2021-2027 (il Reg. (UE) 2021/1060 approvato il 24.06.2021 e pubblicato sulla GUUE del 30.06.2021). Il Reg. (UE) 2021/1060 si articola in ben 9 Titoli. Uno di quelli più significativi è certamente il Titolo III “Programmazione” – articoli da 21 a 37 del RDC – che, inter alia, disciplina le forme dello “sviluppo territoriale” della programmazione 2021-2027, che costituiscono un autentico pilastro della programmazione FESR.

La bussola della formulazione strategica dei Programmi FESR 2021-2027

Il processo di formulazione dei Programmi 2021-2027 si snoda lungo quattro step fondamentali: (i) la fase di formulazione strategica; (ii) la fase di formulazione operativa; (iii) la verifica del rispetto dei vincoli sulle tipologie di intervento ammissibili; (iv) la verifica del rispetto quantitativo dei vincoli di concentrazione tematica (finanziaria) degli interventi. La fase di formulazione strategica può essere schematizzata tramite la “bussola” della formulazione strategica dei Programmi, i cui punti cardinali, con riferimento ai Programmi regionali FESR, sono: (i) gli Obiettivi di Policy (OP); (ii) i 23 Obiettivi Specifici del FESR associati agli OP; (iii) il rispetto delle condizioni abilitanti e (iv) la verifica della coerenza con le strategie regionali di specializzazione intelligente.

La politica di coesione 2021-2027 in Italia: quadro d’insieme con vista sul PNRR

Il Ministro per il Sud e la Coesione territoriale ha promosso una utile iniziativa – “Uniamo l’Italia – Idee e proposte per programmare il Fondo Sviluppo e Coesione” – che, di fatto, è una consultazione aperta a vari stakeholders intesa a migliorare la programmazione del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) per il ciclo 2021-2027.
Il post rimarca che sono ampiamente condivisibili i punti di partenza dell’iniziativa di “ascolto” degli stakeholders pubblici e privati lanciata dal Ministro – volontà di assicurare l’aggiuntività rispetto alle spese ordinarie dello Stato e volontà di rafforzare la strategicità dei progetti finanziati – ma che è parimenti necessario potenziare la complementarietà e la mutua coerenza dei vari strumenti di intervento a sostegno della coesione territoriale che, nel periodo di programmazione 2021-2027, sono molto più numerosi che non nel periodo 2014-2020. Dal momento che è ancora in corso la fase di formulazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali vi sarebbero ancora i margini per curare meglio la definizione dei meccanismi di coordinamento dei vari strumenti di intervento.

I Comuni alla prova del PNRR

Il post discute del dibattito in corso sulle azioni di capacity building per i Comuni (e per l’intera PA) al fine di migliorare la loro capacità di gestione degli interventi che verranno finanziati dal PNRR. Gli aspetti critici del dibattito (e quindi della formulazione delle stesse strategie di capacity building) sono almeno tre: (i) esistono già varie iniziative di sostegno ai Comuni e, quindi, non si parte da zero, bensì da un novero ampio di azioni che, probabilmente, in alcuni casi non hanno funzionato. Prima di formulare le nuove azioni di sostegno sarebbe utile valutare bene e con obiettività quelle pregresse; (ii) appare eccessivo il focus sulla “semplificazione” delle procedure (questione importante, ma non esaustiva delle criticità nella gestione di servizi e interventi di sviluppo). Sarebbe altrettanto importante rafforzare l’orientamento ai risultati delle organizzazioni pubbliche e la loro capacità di programmazione (sia per le opere pubbliche, sia per i piani di area vasta); (iii) la Commissione Europea, negli anni, ha sviluppato (anche con il supporto di EIPA ed OCSE) degli utili strumenti per rafforzare l’orientamento ai risultati dell’azione pubblica e la capacità di gestione dei Fondi europei. Sarebbe particolarmente importante utilizzare maggiormente in Italia i “Toolbox” della Commissione, proprio per il fatto che la nostra PA continua soprattutto a patire gli effetti negativi della scarsa propensione a “lavorare per risultati”.

Strategia Nazionale per le Aree Interne: dalla fase sperimentale 2014-2020 alla fase strutturale 2021-2027

Il post discute il passaggio di fase che caratterizza la Strategia Nazionale delle Aree Interne (SNAI), che da strategia sperimentale del periodo 2014-2020 è destinata a diventare una politica strutturale del Paese, sostenuta sia dall’Accordo di Partenariato 2021-2027 (e quindi dai Fondi Strutturali), sia dal PNRR 2021-2026 (sezione dedicata alla coesione territoriale). L’importanza della SNAI appare particolarmente significativa nelle regioni del Mezzogiorno storico che, in media, si caratterizzano per una maggiore vastità delle aree interne, una maggiore percentuale di Comuni Montani e, non ultimo, una maggiore percentuale di “piccoli Comuni”. Il combinato disposto di un numero elevato di “piccoli Comuni” e dell’ampiezza delle aree montane rende particolarmente difficile per i Comuni del Mezzogiorno gestire con efficacia ed efficienza l’erogazione di servizi di interesse collettivo. E’ opportuno, quindi, che nell’ambito della SNAI strutturale post 2020 vengano rafforzate (anche sul piano qualitativo) le azioni di capacity building per i “piccoli Comuni” e le clausole degli stessi processi di approvazione delle “strategie di area” che li spingono verso l’associazionismo inter-comunale per la gestione dei servizi di qualità sociale.