Il DL Coesione e la revisione intermedia del Programma Nazionale Ricerca Innovazione e Competitività

Il “riesame intermedio” dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali, come ampiamente argomentato nei post degli ultimi mesi, sarà fortemente influenzato da (i) il «Regolamento STEP» sulla “Piattaforma per le tecnologie strategiche per l’Europa”; (ii) il DL Coesione (DL 60/2024, convertito con L. 95/2024 (pubblicata sulla il GURI – Serie Generale n. 157/2024 – il 6 Luglio scorso).
Ne forniscono chiara evidenzia l’art. 8 del DL Coesione (articolo che disciplina l’attuazione in Italia del «Regolamento STEP») e l’art. 31. Le disposizioni di questi articoli vincolano fortemente il “riesame intermedio” del Programma Nazionale Ricerca, Innovazione e Competitività per la transizione verde e digitale 2021-2027 (PN RIC 21-27). Riflettendo sulle modifiche del DL Coesione al PN RIC, emerge come esso trascuri due rilevanti novità nel panorama della politica industriale europea: (i) la modifica delle soglie dei parametri per la classificazione dimensionale delle imprese – in Micro Imprese, Piccole Imprese, Medio Imprese e Grandi Imprese – di cui alla Direttiva delegata (UE) 2023/2775 della Commissione (tale Direttiva dovrà essere recepita in tutti gli ordinamenti nazionali entro il 24.12.2024); (ii) la recente modifica degli Orientamenti sugli Aiuti di Stato a finalità regionale – ex Comunicazione della Commissione COM(2024) 3570 del 31 Maggio scorso – che, in estrema sintesi, offre la possibilità di elevare di 10 punti percentuali l’intensità massima di sostegno di questi aiuti nelle Regioni Meno Sviluppate per quegli investimenti intesi a sostenere produzione e sviluppo di “tecnologie strategiche critiche”. A tal fine, tutti gli Stati Membri dovranno richiedere la revisione della Carta degli Aiuti di Stato a finalità regionale entro il 16 Settembre p.v.

L’inserimento di nuove Priorità per produrre “tecnologie strategiche critiche STEP” nei Programmi cofinanziati dal FESR. Opportunità e rischi

Il «Regolamento STEP» sulla “Piattaforma per le tecnologie strategiche per l’Europa” (Strategic Technologies for Europe Platform – “STEP”) inciderà ampiamente sul “riesame intermedio” dei Programmi FESR, in particolare i Programmi Regionali FESR (PR FESR), soprattutto grazie alla possibilità di inserire dei nuovi Obiettivi Specifici (OS) nell’ambito di separate Priorità dedicate (OS 1.6 inerente all’intero novero delle “tecnologie strategiche critiche STEP” e OS 2.9 inerente alle “tecnologie pulite ed efficienti nell’uso delle risorse”).
Dall’inserimento di nuovi OS 1.6 e 2.9 scaturiscono rilevanti vantaggi, legati in primo luogo alla possibilità di semplificare moltissimo il processo di “riesame intermedio”, ma scaturiscono anche delle minacce, legate soprattutto al rischio che l’inserimento dei nuovi OS sia solo funzionale, appunto, a semplificare il “riesame intermedio” e non anche a un miglioramento del disegno strategico dei Programmi.
L’inserimento dei nuovi OS 1.6 e 2.9, peraltro, prevede dei consistenti vantaggi anche in termini di migliori condizioni di finanziamento (in primo luogo il fatto che le due distinte Priorità dedicate in cui verranno inseriti i nuovi OS saranno cofinanziate al 100% dall’UE). Anche in relazione alle migliori condizioni di finanziamento di operazioni intese a sostenere la produzione e lo sviluppo di “tecnologie strategiche critiche STEP”, tuttavia, vi sono degli elementi di criticità di cui tenere conto. Fra questi spicca il fatto che l’art. 10 del «Regolamento STEP» circoscrive le risorse finanziarie ascrivibili ai due nuovi OS 1.6 e 2.9 a un massimo del 20% della dotazione iniziale nazionale del FESR.

La revisione degli Aiuti di Stato a finalità regionale e il “riesame intermedio” dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali

Alla luce della forte rilevanza del DL Coesione (DL 60/2024 del 7 Maggio 2024) per la riforma delle politiche di coesione in Italia e, soprattutto, delle condizioni estremamente favorevoli previste dal «Regolamento STEP» sulla “Piattaforma per le tecnologie strategiche per l’Europa” (Reg. (UE) 2024/795) per l’inserimento nei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali di nuovi Obiettivi Specifici e nuovi interventi intesi a promuovere la produzione e lo sviluppo di “tecnologie strategiche critiche STEP” (articolate in tre cluster), sia il DL Coesione, sia il «Regolamento STEP» incideranno ampiamente sul “riesame intermedio” dei Programmi previsto dall’art. 18 del Reg. (UE) 2021/1060 funzionale, inter alia, all’allocazione definitiva del c.d. “impegno di flessibilità” della dotazione finanziaria delle ultime due annualità 2026 e 2027 dei Programmi
Il post illustra come le condizioni favorevoli a una revisione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali informata al «Regolamento STEP» siano rafforzate dalla recente revisione degli Orientamenti sugli Aiuti di Stato a finalità regionale. L’emendamento, infatti, prevede la possibilità di elevare il massimale di intensità degli aiuti a finalità regionale per quegli incentivi intesi a sostenere la produzione e lo sviluppo di tecnologie strategiche critiche coperte dal «Regolamento STEP».

Il consolidamento del Green Deal industrial plan e la revisione degli Aiuti di Stato a finalità regionale

La Commissione, il 31 Maggio scorso, ha approvato un rilevante emendamento agli Orientamenti sugli Aiuti di Stato a finalità regionale per la programmazione 21-27 (si veda la Comunicazione COM(2024) 3570). In estrema sintesi, l’emendamento prevede la possibilità di elevare il massimale di intensità degli aiuti a finalità regionale per quei regimi di aiuto intesi a sostenere la produzione e lo sviluppo di tecnologie strategiche critiche coperte dal “Regolamento STEP”, tecnologie raggruppate in tre cluster e più puntualmente definite dalla “Nota di orientamento relativa a talune disposizioni del Reg. (UE) 2024/795” pubblicata sulla GUUE il 13 Maggio scorso. Più specificamente, i massimali di aiuto potranno essere elevati di: (i) 10 punti percentuali per gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione ex art. 107(3) (a) del Trattato sul Funzionamento dell’UE (in Italia Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia), a condizione, ovviamente, che sostengano le tecnologie strategiche della “STEP”; (ii) 5 punti percentuali per gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico di talune regioni (zone) ex art. 107(3) (c) del Trattato sul Funzionamento dell’UE. A tal fine gli Stati Membri potranno presentare una proposta di revisione della loro Carta degli Aiuti a finalità regionale fino al 16 Settembre 2024.
Il post rimarca come la modifica degli Orientamenti sugli Aiuti di Stato a finalità regionale costituisca un ulteriore tassello di un articolato mosaico di interventi intesi a rivedere il sistema degli incentivi, con lo scopo di accelerare la transizione verde in Europa, coerentemente con obiettivi e quadro regolatorio dell’Iniziativa Green Deal industrial plan, varata il 1° Febbraio 2023.

Analisi contro-fattuale dell’impatto delle politiche pubbliche e confronti fra gruppo target e gruppo di controllo

Il post, in continuità con il precedente, illustra in termini molto didascalici le basi metodologiche del c.d. paradigma contro-fattuale per la valutazione d’impatto.
Se si considerano gli elementi cardine delle politiche pubbliche – un gruppo target, una data azione di policy e una variabile-risultato – secondo tale paradigma per una corretta quantificazione degli effetti è necessario: (i) attenersi alla seguente domanda valutativa generale: «quale sarebbe stato l’effetto dell’intervento (“trattamento”) sullo stato di benessere psico-fisico della popolazione target, qualora non fosse stato implementato?»; (ii) individuare dei pertinenti modelli di stima del valore contro-fattuale della variabile-risultato (valore che, appunto, approssima l’effetto dell’intervento qualora non fosse stato effettuato e che è, per definizione, non osservabile).
Semplificando molto, i modelli di analisi contro-fattuale ruotano intorno al principio di selezionare un gruppo di destinatari che non sono stati ammessi a beneficio di una data azione di policy (in gergo si dice che “non sono stati trattati” e, quindi, vengono indicati, appunto, come “non trattati”, o anche “controlli”) e sono assolutamente “simili” per variabili osservabili e non osservabili ai destinatari effettivamente trattati. La stima del valore della variabile-risultato a posteriori sui “non trattati”, se effettivamente questi sono “simili” ai “trattati” e trovano conferma alcune assunzioni alla base del modello di stima, fornisce il valore “contro-fattuale” della variabile-risultato.
La differenza fra valore fattuale – osservato per i destinatari “trattati” – e valore contro-fattuale – stimato per i “non trattati” – fornisce una stima metodologicamente fondata dell’impatto di una azione di policy.
Il post si chiude con la presentazione di: (i) vincoli generali all’applicazione dei metodi contro-fattuali; (ii) ipotesi che condizionano la robustezza della quantificazione degli effetti tramite confronto fra valore fattuale di una azione di policy e valore contro-fattuale, definito come valore della variabile-risultato stimato per un “gruppo di confronto” (gruppo di “non trattati” che abbiano caratteristiche osservabili e non osservabili “simili” a quelle dei “trattati”).

Appunti sulla valutazione dell’impatto delle politiche pubbliche

Il post descrive l’impostazione di fondo dell’analisi di impatto delle politiche pubbliche ed introduce il c.d. paradigma contro-fattuale.
Tale paradigma muove, inter alia, dalla consapevolezza che l’impatto di una politica pubblica sulla variabile-risultato che, in un certo senso, ne sintetizza gli obiettivi di fondo, non viene a dipendere solo da quella politica pubblica, ma anche dalla dinamica “spontanea” delle variabili socio-economiche e dagli “effetti di contagio” (spillover effects) di altre politiche pubbliche.
Semplificando molto, si potrebbe sostenere che le politiche pubbliche hanno degli effetti diretti sui destinatari e degli effetti indiretti sul contesto socio-economico e, al tempo stesso, gli effetti delle politiche pubbliche sono determinati anche dalla dinamica “spontanea” del contesto socio-economico. L’applicazione dei vari metodi di analisi contro-fattuale è da ricondurre alla volontà di accademici ed altri esperti che si occupano di valutazione delle politiche pubbliche di “neutralizzare” (in sede di stima) l’influenza sugli effetti di una politica pubblica di dinamica “spontanea” delle variabili socio-economiche e degli “effetti di contagio” di altre politiche pubbliche. Questo in quanto la corretta stima degli impatti dovrebbe definire come tali solo quelli inequivocabilmente attribuibili a quella specifica politica pubblica oggetto della valutazione.

La valutazione dell’efficacia dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali

Il post descrive l’impostazione di fondo dell’analisi di efficacia statica e di quella dinamica dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali.
Per impostare correttamente queste analisi è opportuno muovere dalla premessa logica che la fase di selezione delle domande di sostegno (dei progetti) da finanziare è cruciale per l’efficacia e per l’impatto degli interventi di policy.
Completezza, semplicità espositiva e chiarezza delle condizioni di accesso alle risorse stanziate degli avvisi di finanziamento e corretta impostazione delle procedure di selezione dei progetti ammissibili a beneficio:
(i) sollecitano una maggiore partecipazione da parte di potenziali beneficiari/destinatari (e, quindi, incidono sull’ampiezza dell’insieme di progetti finanziati, spesso indicato come “parco progetti”); (ii) favoriscono qualità e innovatività dei progetti ammessi a beneficio e (a cascata) la generazione di impatti significativi a seguito dell’attuazione degli interventi finanziati. A tale riguardo, si rimarca che la cura e la completezza degli avvisi di finanziamento sono conditio sine qua non anche per individuare il “giusto dosaggio” delle sovvenzioni da erogare. Al fine di ottimizzare l’uso della finanza disponibile, gli operatori pubblici, infatti, dovrebbero avere la capacità di riuscire a raggiungere i risultati sperati senza eccedere il montante di risorse necessario affinchè, grazie alle sovvenzioni, i destinatari cambino i loro comportamenti e/o raggiungano gli obiettivi di miglioramento desiderati.

L’impostazione di fondo della valutazione dell’efficacia e dell’impatto dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali

Il post descrive l’impostazione di fondo delle analisi di efficacia e di impatto dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali. Per definire tali analisi è necessario: (i) considerare che esse rispondono al quesito “il Programma pluriennale di spesa produrrà gli effetti sperati?”; (ii) effettuare delle riflessioni su quali siano quelle condizioni ottimali che si dovrebbero realizzare affinchè il Programma possa ottenere gli effetti sperati. Le principali condizioni abilitanti di efficacia e di impatto del Programma si possono riassumere come segue: (i) si selezionano progetti (industriali, infrastrutturali, formativi e di politica attiva del lavoro ed altri) di elevata qualità e/o innovativi; (ii) i progetti finanziati vengono tutti attuati nella loro interezza e conclusi; (iii) i gruppi target oggetto delle varie azioni di policy corrispondono effettivamente a quelli che avrebbero davvero più bisogno di un supporto (capacità di targeting); (iv) i destinatari degli interventi completano il “trattamento”; (v) si riesce a spendere tutte le risorse finanziarie stanziate. Ovviamente, vanno  parimenti considerati i cambiamenti “spontanei” nel contesto socio-economico per stimare correttamente gli impatti.
Quanto appena evidenziato consente di capire meglio anche per quale motivo se, da un lato, è indubbiamente desiderabile che si riescano a spendere tutte le risorse stanziate per singoli interventi e Programmi nel loro complesso, dall’altra questa è condizione necessaria, ma non sufficiente affinchè le policy attuate – anche se in qualche modo si spendono le risorse stanziate – consentano di risolvere dei problemi collettivi e producano impatti strutturali significativi. Affinchè si generino impatti rilevanti e questi siano duraturi nel tempo si devono realizzare tutte le condizioni abilitanti di cui sopra.

Appunti sulla valutazione dell’efficienza dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali

Il post descrive l’impostazione di fondo dell’analisi di efficienza dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali. Per definire tale analisi è necessario: (i) considerare che essa risponde al quesito “si riuscirà ad attuare il Programma pluriennale di spesa?”; (ii) effettuare delle riflessioni su quali siano quelle condizioni ottimali che si dovrebbero realizzare affinchè si riesca ad attuare al meglio le azioni di policy e il Programma nel suo complesso. Esse si possono riassumere in tre cluster di condizioni abilitanti, ossia (i) capacità di governance; (ii) capacità amministrativa in senso stretto (definita da capacità di compliance procedurale; qualità e chiarezza di atti amministrativi e avvisi di selezione dei progetti e, non ultimo, capacità di rispettare una tempistica di attuazione di macro-fase e fasi operative desiderabile); (iii) capacità operativa (capacità di ottimizzare l’uso delle risorse pubbliche stanziate).
Il post si focalizza, in particolare, sulla analisi della capacità di governance.