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Politiche europee di coesione e Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo

LED 1 - Post 22 aprile 2015

Mercoledì 29 Novembre terrò un seminario nell’ambito dell’insegnamento “Sviluppo Locale” del Corso di Laurea Magistrale in Gestione e Valorizzazione del Territorio presso la Facoltà di Economia dell’Università La Sapienza di Roma (titolare di cattedra è il professor Filippo Celata).
Dopo aver ricordato che nel periodo di programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali vengono confermate le due principali forme di interventi territorialmente integrati, ossia gli Investimenti Territoriali Integrati (ITI) e lo Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (SLTP), insisterò molto sul fatto che l’elaborazione di Strategie di Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (SSLTP) è sempre una sfida professionale ed intellettuale molto interessante, ma vanno tenuti in debita considerazione due aspetti ampiamente trascurati: (i) alla fase di formulazione della strategia seguirà poi una fase attuativa, in cui la “catena logica” dei PSL potrà essere compromessa dai ritardi attuativi nell’esecuzione delle varie macro-tipologie e tipologie di intervento. In genere in Italia non viene mai effettuata una analisi dei rischi che potrebbero compromettere l’attuazione degli interventi; (ii) esistono molteplici vincoli alla formulazione e, soprattutto, all’attuazione del PSL e dei singoli interventi che, di solito, vengono ampiamente trascurati nella fase iniziale di elaborazione delle SSLTP.
E’ opportuno, infatti, che gli studenti dell’insegnamento di “Sviluppo Locale” che seguiranno il seminario abbiano contezza del fatto che quando si elaborano dei PSL che interessano delle aree vaste e annoverano più tipi di intervento integrati bisognerebbe sempre effettuare un’analisi preliminare delle tipologie di intervento inserite nei PSL, della capacità di attuarli dei Beneficiari, dei vari rischi (criticità) che potrebbero condizionare la loro esecuzione e, non ultimo, dei vincoli de jure e de facto alla loro attuazione.

Formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale ex approccio LEADER: il ruolo determinante di indirizzi programmatici regionali e vincoli sugli interventi ammissibili

Il post pone in luce che è molto difficile elaborare Strategie di Sviluppo Locale (SSL) ex approccio LEADER realmente informate a un metodo partecipativo, in primis per i molteplici vincoli imposti dal programmatore regionale. In vero, le SSL si pongono, in un certo senso, a metà strada fra visione di sviluppo del territorio e fabbisogni emersi sulla scorta di analisi del contesto socio-economico e di istanze di supporto espresse dai portatori di interesse. Tuttavia, concretamente, priorità strategiche e novero degli interventi finanziabili che vengono inseriti sono dettate da: (i) scelte strategiche già operate nei Complementi per lo Sviluppo Rurale regionali (CSR) con riferimento, in particolare, alle tipologie di interventi di sviluppo rurale del periodo 2023-2027 che potranno essere inseriti nelle SSL dei GAL; (ii) indicazioni delle “schede” dei CSR sull’approccio LEADER e di eventuali Linee Guida regionali sulla formulazione delle SSL ed eventuali ulteriori vincoli riportati negli avvisi di selezione delle proposte di SSL; (iii) criteri di selezione indicati nel CSR (non solo quelli inerenti all’approccio LEADER e alle SSL, ma anche quelli degli interventi che potranno essere inseriti nelle SSL).

I possibili indirizzi strategici delle Strategie di Sviluppo Locale che verranno finanziate a valere dell’approccio LEADER nel Lazio

Il post rimarca quanto sia importante che sia il Piano Strategico nazionale per la PAC 2023-2027, sia il Complemento per lo Sviluppo Rurale (CSR) della Regione Lazio con riferimento all’attuazione dell’approccio LEADER prevedano degli stringenti vincoli di concentrazione tematica che indirizzano la formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale (queste, infatti, dovranno essere incardinate su due soli ambiti tematici fra i sei indicati dal PSP nazionale e dal CSR Lazio). Tali vincoli, infatti, costringeranno i proponenti delle nuove Strategie a formularle in modo che esse prevedano delle azioni specifiche (e non si limitino a replicare gli interventi ordinari di competenza dell’Autorità di Gestione regionale) e siano realmente innovative. Inoltre, le principali caratteristiche specifiche dell’approccio LEADER (segnatamente l’approccio bottom-up; la particolare forma di gestione partecipata delle SSL e anche il networking); alcuni indirizzi strategici delineati a livello nazionali tramite il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) aprono lo spazio per una riflessione su come valorizzare le SSL per cercare di consolidare nel tempo delle tendenze in atto nelle aree rurali e anche nelle aree interne (del Lazio e non solo) per cui vi è un crescente propensione delle comunità locali ad auto-organizzarsi su base volontaria per tutelare e valorizzare i “beni comuni” del territorio (da quelli ambientali a quelli di tradizioni civiche e culturali in cui si riconoscono le comunità) e per valorizzare meglio alcuni asset idiosincratici.

Una buona notizia per l’economia italiana: approvato il Piano Strategico della PAC 2023-2027

Il post presenta le grandi innovazioni della PAC 2023-2027: la forte semplificazione del sistema concatenato di Obiettivi Generali e Specifici; l’attuazione di tutti gli interventi del I e del II Pilastro sulla base di un Piano Strategico nazionale della PAC e il c.d. “New Delivery Model” per cui i rimborsi agli Stati Membri non seguiranno più semplicemente una logica “compliance based”, bensì una logica “performance based”. Il c.d. “New Delivery Model” impone a tutti gli Stati di rafforzare la programmazione degli interventi, la programmazione annuale degli output da realizzare e delle spese rendicontabili a valere degli output quantificati (sulla cui base si deve effettuare annualmente la c.d. “performance clearance”, che si concentra, pertanto, sulle realizzazioni) e la capacità di formulare obiettivi intermedi e finali realistici per gli indicatori di risultato (sulla cui base viene implementato la c.d. “performance review”).

Lo Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo nella programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali

Il post ricorda che nel periodo di programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali vengono confermate le due principali forme di interventi territorialmente integrati, ossia gli Investimenti Territoriali Integrati (ITI) e lo Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (SLTP): Lo SLTP può essere applicato in qualsiasi tipo di territorio (aree urbane, aree rurali e zone costiere), ma non è obbligatorio per i Fondi Strutturali, per il Just Transition Fund (JTF) e per il FEAMPA. Per l’attuazione degli interventi territorialmente integrati finanziati nell’ambito della PAC 2023-2027, invece, va applicato lo SLTP, in quanto esso è, da sempre, praticato nelle aree rurali attraverso l’approccio LEADER. Si noti che l’approccio LEADER, sebbene trovi applicazione nell’ambito della PAC, viene di fatto disciplinato dal Regolamento generale su Fondi Strutturali, JTF e FEAMPA (articoli 31-34 del Reg. (UE) 2021/1060).

Alcune considerazioni critiche sulla valutazione dell’approccio LEADER

Il post propone delle critiche all’approccio alla valutazione del LEADER della Commissione Europea. Tali critiche, peraltro si possono applicare anche all’audit sul LEADER della Corte dei Conti Europea i cui risultati sono riportati nella Relazione Speciale N. 10/2022. L’analisi della Corte, infatti, non sembra sorretta da un robusto approccio valutativo. L’approccio alla valutazione del LEADER della Commissione, di fatto, è focalizzato sul c.d. “valore aggiunto LEADER” – riassumibile con tre presunti grandi vantaggi, ossia il miglioramento dei processi di governance locale; il rafforzamento del capitale sociale delle aree geografiche interessate dai PSL e una maggiore qualità dei progetti – che scaturirebbe dai sette principi chiave del LEADER, ossia: (i) approccio place-based; (ii) gestione affidata a dei Partenariati Pubblico Privato formalmente costituiti, denominati Gruppi di Azione Locale (GAL); (iii) approccio bottom-up per la formulazione della strategia di sviluppo; (iv) strategia integrata multi-settoriale; (v) innovazione; (vi) networking; (vii) cooperazione. Il principale aspetto critico dell’approccio valutativo convenzionale del LEADER è che esso manca di una solida “theory of change” che spieghi come i sette principi chiave del LEADER si traducano nel suo specifico “valore aggiunto”. Inoltre, non sembrano sufficientemente fondati i “criteri di giudizio” associati alla Domanda Valutativa centrale dell’approccio alla valutazione del LEADER della Commissione e, non ultimo, almeno due dei tre indicatori di risultato associati alla Domanda Valutativa non si configurano propriamente come degli indicatori di risultato.

Le recenti critiche della Corte dei Conti Europea all’approccio LEADER

Il post discute le recenti critiche della Corte dei Conti Europea all’approccio Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (approccio CLLD/LEADER) presentate nella Relazione Speciale N. 10/2022. Tali critiche, quantunque in ampia parte condivisibili, non appaiono particolarmente solide per i seguenti motivi: (i) l’analisi non sembra sorretta da un robusto approccio valutativo; (ii) l’analisi, di conseguenza, fornisce delle giustificazioni un po’ vaghe in merito al limitato valore aggiunto dell’approccio CLLD/LEADER. A tale riguardo si evidenzia che la valutazione dell’approccio CLLD/LEADER è alquanto complessa per molteplici motivi, fra cui spiccano la sua natura complessa e il fatto che l’efficacia degli interventi implementati seguendo tale approccio viene a dipendere dal comportamento di molteplici attori. Inoltre, l’approccio alla valutazione del LEADER suggerito dalla Commissione e da altri Enti istituzionali di ricerca non è sufficientemente ancorato a una solida e circostanziata “theory of change” (“teoria del cambiamento”).

Alcune considerazioni sulla progettazione integrata territoriale nella politica di coesione 2021-2027

Il post esamina il possibile spazio strategico degli interventi a sostegno dello sviluppo territoriale nella politica di coesione 2021-2027. Esso rimarca, in particolare, l’importanza degli emendamenti del Parlamento Europeo alle proposte di regolamento inerenti alla politica di coesione post 2020 avanzate dalla Commissione, per rafforzare la progettazione integrata territoriale nel periodo 2021-2027 in tutti i territori dell’UE. Il Parlamento, infatti, non solo ha richiesto di aumentare la riserva delle risorse finanziarie del FESR da destinare all’agenda urbana, ma ha anche richiesto di rafforzare gli interventi del FESR nelle aree rurali e di introdurre anche per questi interventi una riserva della dotazione nazionale FESR (pari al 5%).

L’approccio place-based alle politiche strutturali di sviluppo e lo “sviluppo rurale 3.0” dell’OCSE

Il post presenta il paradigma dello “sviluppo rurale 3.0” dell’OCSE, ampiamente informato all’approccio place-based alle politiche strutturali di sviluppo. Come sottolineato dagli esperti dell’OCSE, alla luce dei cambiamenti nei contesti rurali degli ultimi due decenni le politiche di sviluppo rurale dovrebbe mettere definitivamente alle spalle l’approccio di breve termine ed eminentemente settoriale del passato e puntare sulla creazione, a livello locale, di condizioni di contesto favorevoli alla valorizzazione del potenziale di sviluppo di ciascuna area rurale.

Federalismo fiscale, Multi Level Governance dell’UE e fondi strutturali

Il post sottolinea l’importanza di tenere il dibattito sul federalismo legato a quello sulla Multi Level Governance (MLG) delle politiche strutturali dell’UE. Il ritardo nella spesa e la variabilità di capacità di impegno e di capacità di spesa dei programmi 2014-2020 fra le varie regioni dimostra, infatti, che ancora oggi non si sono realizzate due pre-condizioni fondamentali affinchè il sistema di MLG si rilevi efficace ed efficiente: (i) capacità di gestire le fasi di coordinamento e attuazione delle scelte programmatiche fatte da ogni livello; (ii) capacità di attuare quanto previsto secondo i tempi e le modalità condivise con gli altri attori istituzionali.