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Il meccanismo di rimborso “performance oriented” dei progetti finanziati dal PNRR

Europa

Il post discute il particolare meccanismo di rimborso dei progetti finanziati dal PNRR che prevede che il saldo finale non venga rimborsato se i progetti non concorrono al raggiungimento di milestone e target, come da DM dell’11 Ottobre 2021 rilasciato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze per favorire l’applicazione ai progetti finanziati dal PNRR del meccanismo generale di rimborso agli Stati Membri informato a logiche “pay-by-result” (gli Stati vengono rimborsati dall’UE solo se completano le riforme – milestone – e raggiungono i target quantitativi associati agli investimenti stabiliti negli Atti comunitari di approvazione dei Recovery Plan nazionali).
Per i finanziamenti erogati a valere dei Fondi Strutturali, la regolare generale è che il riconoscimento del saldo finale è condizionato alla conclusione degli interventi ed all’esito positivo dei controlli di primo livello (logica “compliance based”). Il meccanismo delineato dal comma 2 dell’art. 2 del DM dell’11 Ottobre 2021, invece, prevede che il saldo finale del 10% ai progetti finanziati dal PNRR non venga riconosciuto se questi non concorrono al raggiungimento di milestone e target. Peri progetti finanziati dal PNRR, quindi, conclusione degli interventi ed esito positivo dei controlli sono condizioni necessarie, ma non sufficienti per l’erogazione del saldo finale.

Il sistema di governance del PNRR e le limitate responsabilità di indirizzo strategico delle Regioni

Il post discute la natura particolare del PNRR che, diversamente dai Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali, si caratterizza per un sistema di governance fortemente accentrato.
Un sistema così fortemente incentrato a livello di Governo centrale – segnatamente nella PCM e nella Ragioneria Generale dello Stato del MEF – è da ricondurre al fatto che il RRF è uno strumento “a gestione diretta” marcatamente “top down” e, invece, i Fondi Strutturali sono caratterizzati da un sistema di governo multi-livello per cui: (i) per il primo la titolarità delle operazioni e anche dei finanziamenti è riservato solo alle Amministrazioni Centrali; (ii) l’attuazione dei Fondi Strutturali è fondata su un sistema di gestione “concorrente”, in quanto più livelli di governo concorrono al finanziamento e alla programmazione e gestione dei Programmi Regionali, che sono i documenti programmatici peculiari della politica di coesione. Per i Fondi Strutturali, inoltre, la titolarità delle operazioni è attribuita al Governo centrale – includendovi anche l’Agenzia per la Coesione Territoriale – alle Regioni e finanche a “contracting authority” sub-regionali, quali sono gli Organismi Intermedi.

La “pertinenza verticale” del Programmi Regionali FESR: focus sugli interventi a sostegno del sistema produttivo

Il post argomenta che, quantunque la valutazione ex ante dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali per il periodo 2021-2027 non sia obbligatoria, sarebbe ampiamente opportuno effettuarla. In particolare, dovrebbe essere verificata con attenzione la “pertinenza istituzionale” (coerenza “istituzionale”) rispetto alle grandi direttrici strategiche delle politiche dell’UE. I programmi FESR 2021-2027 sono articolati in Obiettivi di Policy e Obiettivi Specifici. La valutazione della “pertinenza istituzionale” può essere fatta a livello di intero Programma, di Obiettivi di Policy, di ambiti di intervento inseriti negli Obiettivi di Policy e anche di Obiettivi Specifici. Il post si sofferma sull’Obiettivo di Policy 1 (OP 1 “Un’Europa più intelligente e competitiva”) e, più specificamente, sulla strategia di politica industriale che le Regioni possono perseguire nell’ambito dell’OP 1. Ragionando su questo ambito di policy la verifica della “pertinenza istituzionale” dovrebbe considerare come termini di riferimento la strategia dell’UE per la realizzazione di uno Spazio Europeo della Ricerca, gli interventi per il sostegno alle imprese e il buon funzionamento del mercato interno e i molteplici interventi per la digitalizzazione dell’economia e della società.

Finanziamenti dell’UE “non collegati ai costi delle operazioni” e PNRR

In Italia, da vari anni, molteplici think-and-do tank conducono una importante e interessante campagna informativa e di advocacy sull’uso dei c.d. strumenti di “finanza a impatto” (impact investing) per sostenere un rafforzamento dell’erogazione pubblica di servizi di interesse collettivo anche con il contributo di investitori privati. Gli strumenti di “finanza a impatto” sono particolarmente interessanti in quanto si basano, in primo luogo, su un particolare meccanismo di rimborso – “pay-by-result” – per cui i finanziatori privati vengono rimborsati se e solo se i progetti di pubblica utilità raggiungono dei risultati (outcome) e degli impatti fissati nelle clausole contrattuali. Essi, pertanto, potrebbero contribuire a ridurre la spesa pubblica ed anche a migliorarne la qualità e la capacità di impattare in modo significativo sul benessere dei cittadini.
La campagna sugli strumenti di impact investing, ovviamente, ha ripreso linfa con il varo del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), dal momento che il principale strumento che lo finanzia – il Recovery and Resilience Facility (RRF) – di per sé è stato ideato come strumento “performance based”, per cui l’erogazione dei contributi da parte dell’UE agli Stati è condizionato al raggiungimento di target e milestone fissati nelle decisioni di approvazione dei Piani nazionali. Si tratta, tuttavia, di una forma di rimborso condizionato a livello di rapporti fra UE e Stati (in altri termini si applica al nostro PNRR e non necessariamente ai progetti finanziati). Come adattare la natura “performance based” del RRF e, di riflesso, del nostro PNRR, ai singoli progetti? Si possono definire a livello di progetti dei meccanismi di rimborso “performance based” che si ispirino agli strumenti di “finanza a impatto? Questi sono i quesiti su cui ho sviluppato delle riflessioni. Nel prossimo post svilupperò delle riflessioni su questi quesiti con riferimento ai Fondi Strutturali 2021-2027.

La coerenza verticale dell’Obiettivo di Policy 1 (Competitività) dei Programmi FESR 2021-2027 con la cornice di politica economica europea

Il post, in continuità con il precedente del 25 Maggio, conferma la necessità che i Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali siano ampiamente coerenti con il quadro di policy europeo, sempre più incardinato sui tre pilastri dell’Iniziativa Next Generation EU (“transizione verde”, “transizione digitale” e “resilienza e inclusione sociale”). Sia per i singoli Obiettivi di Policy del periodo 2021-2027, sia per i Programmi nel loro insieme bisogna sempre verificare la pertinenza (coerenza) “verticale” con le politiche pubbliche dell’UE e la pertinenza “orizzontale” con le condizioni abilitanti e con Componenti e Investimenti del PNRR (il post si focalizza sull’Obiettivo di Policy 1 “Un’Europa più competitiva e intelligente”).

Il negoziato sui Programmi della politica di coesione 2021-2027 e il principio di concentrazione tematica dei Fondi Strutturali

Il post presenta i principali vincoli alla formulazione dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2021-2027, ossia: (i) il quadro di policy europeo, sempre più incardinato sui tre pilastri dell’Iniziativa Next Generation EU (specialmente dopo che i tre pilastri “transizione verde”, “transizione digitale” e “resilienza e inclusione sociale” sono stati rafforzati ulteriormente quali pilastri del “modello di crescita europeo” nella Comunicazione della Commissione COM(2022) 83 del 2 Marzo u.s.); (ii) i vincoli riconducibili al rispetto del principio di “concentrazione tematica” dei Fondi Strutturali (fra cui le “condizionalità macroeconomiche” e le c.d. “condizioni abilitanti”).

Accordo di Partenariato 2021-2027, Programmi Nazionali cofinanziati dai Fondi Strutturali e investimenti del PNRR

In base al Regolamento generale sui Fondi Strutturali 2021-2027 – Reg. (UE) 2021/1060 – l’Accordo di Partenariato (AdP) dovrebbe essere approvato dalla Commissione entro il 17 Maggio.
In questo post mi è sembrato opportuno proporre delle considerazioni sia sull’AdP sia sul PNRR.
Si possono infatti porre sullo stesso piano logico il PNRR e l’AdP in primo luogo per il fatto che non sono dei Programmi di spesa, bensì sono dei documenti programmatici di orientamento strategico che, di fatto, saranno attuati in un caso dagli Investimenti (e dai sub-investimenti) e nell’altro dai Programmi Regionali e Nazionali cofinanziati dai Fondi Strutturali.
Di riflesso si possono porre sullo stesso piano logico gli Investimenti del PNRR (in sostanza le strategie pluriennali che daranno concretamente corso al PNRR, che di fatto saranno gestiti dalla Presidenza del Consiglio e da alcuni Ministeri) e i Programmi Nazionali inseriti nell’AdP (in tutto sono undici).

Le principali innovazioni della programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali, con focus su FSE Plus

Il post presenta quelli che si possono considerare i sei principali elementi di novità della programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali. Fra questi spicca l’innovazione esogena dell’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza 2021-2026. Il PNRR, quantunque non sia parte della “politica di coesione”, annovera degli obiettivi di politica economica che si sovrappongono ampiamente a quelli della “politica di coesione”, anche per il semplice fatto che sia il PNRR sia i Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali muovono da un quadro di policy europeo sempre più ancorato ai tre pilastri dell’Iniziativa Next Generation EU (transizione verde, transizione digitale e inclusione sociale). Il PNRR, inoltre, prevede tre Componenti – incluse nella Missione 5 “Inclusione e coesione” – interamente orientate a rafforzare l’inclusione sociale (in particolare di inoccupati e delle donne) e la coesione in senso lato.

La programmazione degli interventi del Fondo Sociale Europeo Plus 2021-2027

Il post presenta la struttura del “nuovo” FSE Plus 2021-2027. Essa si caratterizza per diverse innovazioni che rendono in primo luogo lo strumento dedicato alle politiche strutturali per l’occupazione dell’UE un autentico “strumento quadro”, che ingloba più strumenti/linee di finanziamento della programmazione 2014-2020 (e, quindi, anche più “forme di gestione”). Queste innovazioni e la natura di “strumento quadro” di FSE Plus 2021-2027 hanno rilevanti conseguenze sulla formulazione dei Programmi Regionali – PR – e dei singoli interventi, che è alquanto diversa da quella seguita per i PR FESR.

I pilastri del disegno strategico del PNRR e dei Programmi 2021-2027 cofinanziati dai Fondi Strutturali

Il breve post si concentra sugli elementi portanti del disegno strategico del PNRR e dei Programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali e pone in luce che si possono stabilire molteplici parallelismi fra di essi e che, soprattutto, gli Obiettivi di Policy dei Fondi si possono far corrispondere alle “Missioni” del PNRR e, a un livello logico inferiore, gli Obiettivi Specifici si possono far corrispondere alle Componenti del PNRR. Questo dovrebbe chiarire meglio per quali motivi è più corretto – e anche più proficuo in sede di programmazione – considerare i cinque Obiettivi di Policy e gli Obiettivi Specifici indicati nei Regolamenti sui Fondi Strutturali per quello che sono, ossia ambiti delle politiche pubbliche che si collocano su due diversi livelli logici.