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Politiche europee di coesione e Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo

LED 1 - Post 22 aprile 2015

Mercoledì 29 Novembre terrò un seminario nell’ambito dell’insegnamento “Sviluppo Locale” del Corso di Laurea Magistrale in Gestione e Valorizzazione del Territorio presso la Facoltà di Economia dell’Università La Sapienza di Roma (titolare di cattedra è il professor Filippo Celata).
Dopo aver ricordato che nel periodo di programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali vengono confermate le due principali forme di interventi territorialmente integrati, ossia gli Investimenti Territoriali Integrati (ITI) e lo Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (SLTP), insisterò molto sul fatto che l’elaborazione di Strategie di Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (SSLTP) è sempre una sfida professionale ed intellettuale molto interessante, ma vanno tenuti in debita considerazione due aspetti ampiamente trascurati: (i) alla fase di formulazione della strategia seguirà poi una fase attuativa, in cui la “catena logica” dei PSL potrà essere compromessa dai ritardi attuativi nell’esecuzione delle varie macro-tipologie e tipologie di intervento. In genere in Italia non viene mai effettuata una analisi dei rischi che potrebbero compromettere l’attuazione degli interventi; (ii) esistono molteplici vincoli alla formulazione e, soprattutto, all’attuazione del PSL e dei singoli interventi che, di solito, vengono ampiamente trascurati nella fase iniziale di elaborazione delle SSLTP.
E’ opportuno, infatti, che gli studenti dell’insegnamento di “Sviluppo Locale” che seguiranno il seminario abbiano contezza del fatto che quando si elaborano dei PSL che interessano delle aree vaste e annoverano più tipi di intervento integrati bisognerebbe sempre effettuare un’analisi preliminare delle tipologie di intervento inserite nei PSL, della capacità di attuarli dei Beneficiari, dei vari rischi (criticità) che potrebbero condizionare la loro esecuzione e, non ultimo, dei vincoli de jure e de facto alla loro attuazione.

Analisi degli stakeholders e formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale ex approccio LEADER

Manuali e Linee Guida sulla formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale (SSL) dedicano ampio spazio a varie possibili classificazioni degli stakeholder, fra le quali spiccano le due seguenti: 1. quella incentrata sul grado di influenza sulle SSL e sul grado di interesse (elevato o basso) degli stakeholder (essa, tuttavia, ha sovente il difetto di non considerare le “parti lese” che, di fatto, hanno un interesse del tutto negativo per le SSL); 2. quella incentrata su vantaggi e contributi da apportare al progetto delineati per ciascuno dei potenziali membri della “coalizione locale”, ma questa – specialmente nel testo ufficiale delle Strategie di Sviluppo Locale – tende sempre a trascurare una chiara identificazione dei rent seekers.
Il post pone in luce che le classificazioni appena richiamate dovrebbero sempre muovere da quella che distingue fra (i) portatori di interesse comuni; (ii) gruppi di pressione – in grado di influenzare pesantemente scelte strategiche delle SSL e interventi – e (iii) rent seekers. Solo una volta identificati questi tre gruppi (avendo sempre ben presente anche la presenza delle “parti lese”, ossia di portatori di interesse contrari alla realizzazione delle SSL), avrà davvero senso elaborare delle matrici che richiamano influenza e interesse per le SSL dei portatori di interesse e analisi di benefici e costi per ciascuno di essi.

Formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale ex approccio LEADER: il ruolo determinante di indirizzi programmatici regionali e vincoli sugli interventi ammissibili

Il post pone in luce che è molto difficile elaborare Strategie di Sviluppo Locale (SSL) ex approccio LEADER realmente informate a un metodo partecipativo, in primis per i molteplici vincoli imposti dal programmatore regionale. In vero, le SSL si pongono, in un certo senso, a metà strada fra visione di sviluppo del territorio e fabbisogni emersi sulla scorta di analisi del contesto socio-economico e di istanze di supporto espresse dai portatori di interesse. Tuttavia, concretamente, priorità strategiche e novero degli interventi finanziabili che vengono inseriti sono dettate da: (i) scelte strategiche già operate nei Complementi per lo Sviluppo Rurale regionali (CSR) con riferimento, in particolare, alle tipologie di interventi di sviluppo rurale del periodo 2023-2027 che potranno essere inseriti nelle SSL dei GAL; (ii) indicazioni delle “schede” dei CSR sull’approccio LEADER e di eventuali Linee Guida regionali sulla formulazione delle SSL ed eventuali ulteriori vincoli riportati negli avvisi di selezione delle proposte di SSL; (iii) criteri di selezione indicati nel CSR (non solo quelli inerenti all’approccio LEADER e alle SSL, ma anche quelli degli interventi che potranno essere inseriti nelle SSL).

L’approccio LEADER 2023-2027 e le pietre d’inciampo della formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale

Il post, muovendo dalla locandina molto interessante dell’evento della Rete Rurale Nazionale “Leggere il territorio, leggere sul territorio: quali risultati per il LEADER?”, che si terrà a Roma il 21 e 22 Giugno p.v., discute la possibile applicazione dell’approccio Result-Based Management (RBM) alla formulazione delle Strategie di Sviluppo Locale (SSL) ex metodo LEADER. In particolare, si sofferma sull’affermazione che «il futuro desiderato costituisce il vero punto dal quale partire per definire le Strategie e le azioni che permetteranno di concretizzarlo». Sarebbe certamente auspicabile porre la visione di sviluppo del territorio e l’approccio RBM quali pilastri della formulazione delle SSL, ma questo implica anche delle criticità metodologiche e attuative del percorso di definizione delle SSL che non possono essere trascurate. Inoltre, vi sono due aspetti molto concreti che in questo tipo di seminari vengono sempre elegantemente messi sotto il tappeto: (i) non si può constinuare a parlare di approccio partecipativo e stakeholders da coinvolgere senza dire apertamente che certi gruppi di pressione e i rent-seekers non sono minimamente interessati agli aspetti tecnici della definizione delle SSL e, ciò nonostante, spesso sono a loro a determinarne priorità strategiche e azioni; (ii) l’approccio tecnico suggerito dalla RRN è ampiamente auspicabile, ma essendo un approccio anche complesso, si può ragionevolmente presumere che difficilmente verrà inserito dalle Amministrazioni regionali negli avvisi di selezione delle SSL e dei Gruppi di Azione Locale a valere dei Complementi per lo Sviluppo Rurale regionali.

New European Bauhaus e comunità culturali: una intervista al professor Alessandro Crociata, esperto di Economia della Cultura

Nei precedenti post ho illustrato il possibile profilo strategico di Strategie di Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo ex approccio LEADER orientate all’innovazione sociale.
Ho anche evidenziato che SSLTP orientate all’innovazione sociale potrebbero, fra l’altro, sostenere il consolidamento di autentiche “comunità culturali” che abbiano la missione di tutelare e valorizzare beni e siti culturali del loro territorio.
Su tale questione e sull’influenza che potrebbe avere sulle scelte strategiche di valorizzazione di beni e siti culturali il New European Bauhaus (NEB) il nuovo post propone una intervista al professor Alessandro Crociata (Università degli Studi de L’Aquila – Gran Sasso Science Institute), fra i massimi esperti italiani di Economia della Cultura. Egli, dopo aver spiegato il NEB, sottolinea la necessità di muovere da un autentico approccio strategico di cultural planning per definire percorsi di sviluppo dal basso che valorizzino meglio gli asset culturali.

Fondi Strutturali e “sviluppo territoriale integrato”: il PR FESR Lazio 2021-2027 si distingue per una forte concentrazione degli interventi nelle aree urbane

Il post evidenzia che, quantunque quello del Lazio è il “racconto di due regioni” – con, da un lato, Roma Capitale che, malgrado tanti problemi, è una “città globale” – e, dall’altra, il resto del territorio fatto di varie aree periferiche (i Comuni del versante appenninico della Città Metropolitana di Roma e le quattro Province laziali), il PR FESR Lazio 2021-2027 si caratterizza per una marcata concentrazione degli interventi della “progettazione integrata territoriale” nelle aree urbane (Roma Capitale e le quattro città medie capoluogo di Provincia). L’aspetto più eclatante è la mancata attivazione dell’Obiettivo Specifico 5.2 dei PR FESR che dovrebbe sostenere lo sviluppo locale in aree diverse da quelle urbane.
Questo significa che gli altri Comuni – specialmente quelli più fragili e/o a rischio di spopolamento – dovranno fare lobbying per un più sagace utilizzo da parte della Regione di altri Fondi che possono sostenere lo sviluppo di arre territoriali più fragili, in primis i molteplici finanziamenti a sostegno della Strategia Nazionale per le Aree Interne, ma anche il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC), alcune linee di intervento del PNRR più orientate ai territori e altri Fondi “a sostegno della coesione” finanziati dalla fiscalità generale, gestiti direttamente dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Andranno verificate con attenzione, nei prossimi mesi, anche le scelte strategiche della Regione in merito agli interventi di sviluppo rurale del Complemento regionale al Piano Strategico nazionale della PAC 2023-2027, in particolare quelli inerenti all’approccio LEADER e all’iniziativa “Piccoli Comuni intelligenti”.

Lo Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo nella programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali

Il post ricorda che nel periodo di programmazione 2021-2027 dei Fondi Strutturali vengono confermate le due principali forme di interventi territorialmente integrati, ossia gli Investimenti Territoriali Integrati (ITI) e lo Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (SLTP): Lo SLTP può essere applicato in qualsiasi tipo di territorio (aree urbane, aree rurali e zone costiere), ma non è obbligatorio per i Fondi Strutturali, per il Just Transition Fund (JTF) e per il FEAMPA. Per l’attuazione degli interventi territorialmente integrati finanziati nell’ambito della PAC 2023-2027, invece, va applicato lo SLTP, in quanto esso è, da sempre, praticato nelle aree rurali attraverso l’approccio LEADER. Si noti che l’approccio LEADER, sebbene trovi applicazione nell’ambito della PAC, viene di fatto disciplinato dal Regolamento generale su Fondi Strutturali, JTF e FEAMPA (articoli 31-34 del Reg. (UE) 2021/1060).

Alcune considerazioni critiche sulla valutazione dell’approccio LEADER

Il post propone delle critiche all’approccio alla valutazione del LEADER della Commissione Europea. Tali critiche, peraltro si possono applicare anche all’audit sul LEADER della Corte dei Conti Europea i cui risultati sono riportati nella Relazione Speciale N. 10/2022. L’analisi della Corte, infatti, non sembra sorretta da un robusto approccio valutativo. L’approccio alla valutazione del LEADER della Commissione, di fatto, è focalizzato sul c.d. “valore aggiunto LEADER” – riassumibile con tre presunti grandi vantaggi, ossia il miglioramento dei processi di governance locale; il rafforzamento del capitale sociale delle aree geografiche interessate dai PSL e una maggiore qualità dei progetti – che scaturirebbe dai sette principi chiave del LEADER, ossia: (i) approccio place-based; (ii) gestione affidata a dei Partenariati Pubblico Privato formalmente costituiti, denominati Gruppi di Azione Locale (GAL); (iii) approccio bottom-up per la formulazione della strategia di sviluppo; (iv) strategia integrata multi-settoriale; (v) innovazione; (vi) networking; (vii) cooperazione. Il principale aspetto critico dell’approccio valutativo convenzionale del LEADER è che esso manca di una solida “theory of change” che spieghi come i sette principi chiave del LEADER si traducano nel suo specifico “valore aggiunto”. Inoltre, non sembrano sufficientemente fondati i “criteri di giudizio” associati alla Domanda Valutativa centrale dell’approccio alla valutazione del LEADER della Commissione e, non ultimo, almeno due dei tre indicatori di risultato associati alla Domanda Valutativa non si configurano propriamente come degli indicatori di risultato.

Le recenti critiche della Corte dei Conti Europea all’approccio LEADER

Il post discute le recenti critiche della Corte dei Conti Europea all’approccio Sviluppo Locale di Tipo Partecipativo (approccio CLLD/LEADER) presentate nella Relazione Speciale N. 10/2022. Tali critiche, quantunque in ampia parte condivisibili, non appaiono particolarmente solide per i seguenti motivi: (i) l’analisi non sembra sorretta da un robusto approccio valutativo; (ii) l’analisi, di conseguenza, fornisce delle giustificazioni un po’ vaghe in merito al limitato valore aggiunto dell’approccio CLLD/LEADER. A tale riguardo si evidenzia che la valutazione dell’approccio CLLD/LEADER è alquanto complessa per molteplici motivi, fra cui spiccano la sua natura complessa e il fatto che l’efficacia degli interventi implementati seguendo tale approccio viene a dipendere dal comportamento di molteplici attori. Inoltre, l’approccio alla valutazione del LEADER suggerito dalla Commissione e da altri Enti istituzionali di ricerca non è sufficientemente ancorato a una solida e circostanziata “theory of change” (“teoria del cambiamento”).

Alcune considerazioni sulla progettazione integrata territoriale nella politica di coesione 2021-2027

Il post esamina il possibile spazio strategico degli interventi a sostegno dello sviluppo territoriale nella politica di coesione 2021-2027. Esso rimarca, in particolare, l’importanza degli emendamenti del Parlamento Europeo alle proposte di regolamento inerenti alla politica di coesione post 2020 avanzate dalla Commissione, per rafforzare la progettazione integrata territoriale nel periodo 2021-2027 in tutti i territori dell’UE. Il Parlamento, infatti, non solo ha richiesto di aumentare la riserva delle risorse finanziarie del FESR da destinare all’agenda urbana, ma ha anche richiesto di rafforzare gli interventi del FESR nelle aree rurali e di introdurre anche per questi interventi una riserva della dotazione nazionale FESR (pari al 5%).